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| 吳敬璉：從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ) |
2017年9月28日，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉在“新浪·長安講壇”（總第321期）以“產(chǎn)業(yè)政策面臨的問題：不是存廢，而是轉(zhuǎn)型”為題發(fā)表演講。他提出，必須加快產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)。以下為吳敬璉演講實(shí)錄。
去年，林毅夫、張維迎兩位教授在北大有一場引起了學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界、政界廣泛關(guān)注的關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論，這場討論影響很大。我自己看了他們兩個人的意見以后，也做了一些學(xué)習(xí)和研究，今天我就想把我學(xué)習(xí)的一些收獲跟諸位做一個交流，因?yàn)檫@個問題是一個非常重要的問題。
采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)能不能持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。但是去年的討論在我看起來有一個缺點(diǎn)，在那個討論開場的時候主持人就說了，我們討論的重點(diǎn)是中國到底需不需要產(chǎn)業(yè)政策，于是參與討論的兩位教授就各自持有比較絕對的意見，一個說中國非常需要產(chǎn)業(yè)政策，一個說中國不能要產(chǎn)業(yè)政策，這就使得整個討論變成了一個無法證偽的信念之爭，很難深入下去，而且也很難對實(shí)際工作提出建設(shè)性的意見。
為什么這個討論陷入了困境呢？關(guān)鍵就在于政府對于經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)是有不同內(nèi)容、不同類型的。當(dāng)前需要研究和面對的問題，不是肯定或否定產(chǎn)業(yè)政策，而是討論我們需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策是有不同類型的。我就從這個問題談起。
一概否定產(chǎn)業(yè)政策或者一概肯定產(chǎn)業(yè)政策的人，好像都沒有注意到，實(shí)際上我們現(xiàn)在討論的產(chǎn)業(yè)政策是有不同類型的。因此，有些人心目中想到的產(chǎn)業(yè)政策是指上世紀(jì)80年代主要從日本和韓國引進(jìn)的那種產(chǎn)業(yè)政策，或者叫做日本在50－60年代所采取的那種產(chǎn)業(yè)政策，那種產(chǎn)業(yè)政策只是產(chǎn)業(yè)政策的一種主要類型，而不是說，只有那一種類型的產(chǎn)業(yè)政策。
產(chǎn)業(yè)政策這個詞據(jù)說就是日本發(fā)明的，而且即使在日本有類似的實(shí)踐，但是正式提出是在70年代。日本戰(zhàn)后對經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了兩種不同的傾向，一種傾向是麥克阿瑟占領(lǐng)軍當(dāng)局要求日本否定戰(zhàn)時的統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)自由化。在占領(lǐng)當(dāng)局的壓力之下，日本做了一些自由化的改革，比如說“道奇計劃”放開了價格，實(shí)現(xiàn)了價格自由化，加強(qiáng)了反壟斷立法，解散了財閥，等等。這些措施都是朝著建立自由的市場經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展的。但同時日本還有另外一種傾向，這個傾向就是繼承了戰(zhàn)時統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)那種體制的遺產(chǎn)。
一位華裔美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家寫過一本書，叫做《經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)與日本產(chǎn)業(yè)政策》，里面詳細(xì)講述了日本戰(zhàn)后，特別是在50年代、60年代所實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上延續(xù)了日本戰(zhàn)時形成的意識形態(tài)。這種意識形態(tài)的代表人物很特別，這些人有兩重角色，一方面是馬克思主義者，另一方面，這本書說得很客氣，叫民族主義者，有人說得不客氣，就是軍國主義者。
當(dāng)時有一個很特別的情況，馬克思主義者是不允許在大學(xué)里教書的，所以這些人，一部分到了研究崗位，一部分就到了我國的東北，當(dāng)時在偽滿洲國推行統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)，而到戰(zhàn)后，這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家回到日本，就成為了日本產(chǎn)業(yè)政策的主要推手。
一個是日本過去戰(zhàn)時統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，另外一個就是這批經(jīng)濟(jì)學(xué)家的助推，這樣，日本經(jīng)濟(jì)在50年代和60年代采取了一系列的后來命名為“產(chǎn)業(yè)政策”的一套政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法。這種產(chǎn)業(yè)政策主要是兩種，一個是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，另外一個叫產(chǎn)業(yè)組織政策，其中最重要的是前者。
引用日本東京大學(xué)教授小官隆太郎的《日本的產(chǎn)業(yè)政策》里的描述來說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的核心內(nèi)容就是“運(yùn)用財政、金融、外貿(mào)等政策工具和行政指導(dǎo)的手段，有選擇的促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)或者某些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)、現(xiàn)代化，和產(chǎn)業(yè)的改組，而抑制其他產(chǎn)業(yè)的同類活動。”用我們現(xiàn)在的話來講就叫做“有保有壓，選擇產(chǎn)業(yè)”。所以這種產(chǎn)業(yè)政策后來就被叫做“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”。
但是我們在去年和今年的討論中就沒有注意到另外一個情況，其實(shí)產(chǎn)業(yè)政策還有別的選項(xiàng)，還有其他類型的產(chǎn)業(yè)政策，這在我們引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的時候已經(jīng)非常明顯了。日本在1973年第一次石油危機(jī)時，石油價格猛漲，發(fā)生了長達(dá)四年時間的經(jīng)濟(jì)衰退，從60年代10%以上的年均增長率下降到負(fù)增長。這個時候，許多有識之士就對產(chǎn)業(yè)政策提出了懷疑。在70年代的時候，世界上有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為日本的高速增長就是得益于產(chǎn)業(yè)政策，但是石油危機(jī)發(fā)生以后人們開始懷疑這套產(chǎn)業(yè)政策的正確性，特別是一些受到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就提出了質(zhì)疑。
其中表現(xiàn)最突出的，就是東京大學(xué)的資深教授小官隆太郎，他組織了幾十位經(jīng)濟(jì)學(xué)家用了兩年時間提出了一套研究報告，后來成了一本書，就叫《日本的產(chǎn)業(yè)政策》。這本書對日本50年代到60年代執(zhí)行的“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”提出了批評，從政策到理論進(jìn)行了非常深入的批判。這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家們并不否定產(chǎn)業(yè)政策，而是根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在市場失靈的情況之下，也應(yīng)該靠政府的干預(yù)來彌補(bǔ)、補(bǔ)充市場失靈，來提升市場的功能。
在現(xiàn)實(shí)的壓力和學(xué)者的批判之下，從70年代中后期，日本就開始了從選擇性的產(chǎn)業(yè)政策向功能性的產(chǎn)業(yè)政策、提升市場功能的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，到了80年代，東京大學(xué)另外一位教授把選擇性的產(chǎn)業(yè)政策叫做硬性產(chǎn)業(yè)政策，把功能性產(chǎn)業(yè)政策叫做軟性產(chǎn)業(yè)政策，這個時候就開始了從硬性產(chǎn)業(yè)政策，即運(yùn)用補(bǔ)助金、低息貸款等干預(yù)市場的產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向軟性的產(chǎn)業(yè)政策，即以提供信息、誘導(dǎo)民間企業(yè)為中心的一套政策。這種做法，以提供信息為中心，提供有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期展望和國際經(jīng)濟(jì)信息為中心的這么一套產(chǎn)業(yè)政策，變成主要的產(chǎn)業(yè)政策，這是到了80年代中期。
中國在1987年時引進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策。但是我們引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的時候有一個很大的缺點(diǎn)，我們這些人幾乎很少知道還有另外一種類型的產(chǎn)業(yè)政策，也很少知道日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界已經(jīng)對硬性的產(chǎn)業(yè)政策有了很深入的批判。當(dāng)時日本人也發(fā)現(xiàn)了我們這個問題。
1985年我們在學(xué)習(xí)、研究日本通產(chǎn)省這套產(chǎn)業(yè)政策的時候，正好在沖繩開“中日經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)交流會”，小官隆太郎教授就跟我們國務(wù)院發(fā)展研究中心的馬洪教授說，現(xiàn)在流行對日本產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行批判，認(rèn)為硬性的產(chǎn)業(yè)政策是有問題的，我們幾十位日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家寫了一本書，對產(chǎn)業(yè)政策做了全面的考察和討論，我把這本書送給你。馬洪就讓中國社科院日本所把它翻譯出來了，不過到了1988年才出版，而且影響很小，像我們都是拿到了這本書，但沒有深入的研究，所以對日本早期產(chǎn)業(yè)政策的問題認(rèn)識不多。這次討論以后，我又拿起這本書來重讀，我覺得如果當(dāng)時我們能夠認(rèn)真吸取的話，會有很大的好處，不會出現(xiàn)后來的一些偏差。
這本書是很值得一讀的，我講幾個要點(diǎn)，對這本書的研究和寫作參加者，對日本早期的產(chǎn)業(yè)政策有一個總體的評估。這本書說，除了戰(zhàn)后有限的短時期之外，基本上日本的高速增長是通過建立在競爭基礎(chǔ)上的價格機(jī)制和旺盛的企業(yè)家精神的作用取得的。可能大家知道這種理論，就是日本很像一個在政府領(lǐng)導(dǎo)下的公司，他們是不同意這個理論的，他說，與日本“股份公司論”相反，甚至也許可以說戰(zhàn)后主要時期，尤其是50年代和60年代產(chǎn)業(yè)政策的歷史，是民間企業(yè)的首創(chuàng)精神和活力不斷地否定政府控制性的直接干預(yù)意圖的過程，或者說是一個斗爭的過程、此漲彼消的過程。當(dāng)然他們也承認(rèn)，某些產(chǎn)業(yè)政策措施確實(shí)是起了好作用的，比如設(shè)立各種審議會，制定長期的經(jīng)濟(jì)計劃等措施，對于完善價格機(jī)制發(fā)揮了積極作用。但是另外一方面，產(chǎn)業(yè)政策也起了負(fù)面作用，比如壓制市場、壓制競爭等等。也可以翻譯為，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的作用基本是負(fù)面的，而功能性產(chǎn)業(yè)政策能夠起到好的作用。
張維迎教授和其他一些教授都引用了21世紀(jì)一些美國、日本學(xué)者做的當(dāng)時情況的說明，日本在戰(zhàn)后發(fā)展得最好的一些產(chǎn)業(yè)并不是由于得到產(chǎn)業(yè)政策的特殊優(yōu)惠而來的，其實(shí)在小官隆太郎的書里就有大段的研究結(jié)果，他們選了24個在50年代和60年代取得最好成績的產(chǎn)業(yè)，包括了拉鎖、錄像機(jī)等等，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，它們都是在沒有得到政府保護(hù)扶植政策支持的情況下發(fā)展起來的。在這些為數(shù)眾多、取得高速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)中，許多企業(yè)幾乎是從零或者極小的規(guī)模起步，在沒有得到產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)待的情況下，依靠自己的力量發(fā)展起來的，因此這些企業(yè)的經(jīng)營者們，對于日本曾經(jīng)普遍實(shí)行的系統(tǒng)而有力的產(chǎn)業(yè)政策的說法持有最強(qiáng)烈的反感。
另外我剛才說到了，這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們并不否認(rèn)在市場失靈的情況下，政府也應(yīng)該采取一些干預(yù)措施來補(bǔ)充和加強(qiáng)價格機(jī)制，來提升市場的功能，但是他們同時也提醒要注意三個問題。
第一點(diǎn)，要正確地判斷市場在什么情況下出現(xiàn)了真的失靈，需要政府進(jìn)行干預(yù)。我覺得這對我們很有啟發(fā)，從我們引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策以來，始終存在著把市場失靈泛化的傾向。有一些說法很明顯是誤讀的，比如把市場失靈說成是市場天然的缺陷，這就等于把市場失靈泛化了，使得政府合理的干預(yù)變成了沒有界限的干預(yù)。
第二點(diǎn)，針對不同的市場失靈應(yīng)該采取不同的政策措施。這個問題在80年代以來的討論中可以看到，許多學(xué)者都強(qiáng)調(diào)了市場失靈的情況是千差萬別的，要針對不同的情況去彌補(bǔ)市場失靈。
第三點(diǎn)，認(rèn)識到市場失靈需要政府干預(yù)的時候，還要注意一點(diǎn)，政府也是會失靈的，這個時候就需要進(jìn)行權(quán)衡。有時候?yàn)榱藦浹a(bǔ)市場失靈而采取的市場干預(yù)措施造成的損害，比市場失靈造成的損害還要大。在制定政策的時候，就需要采取各種各樣的辦法，使得收益最大、損失最小。
總而言之，當(dāng)時我們沒有注意到這一情況，所以引進(jìn)的僅僅是選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。我們在1986年進(jìn)行機(jī)械工業(yè)重整中就引進(jìn)了一些日本的產(chǎn)業(yè)政策做法，正式引進(jìn)是1987年，那時候我們國務(wù)院發(fā)展研究中心有一個長篇報告，叫做“我國產(chǎn)業(yè)政策的初步研究”，這個報告建議引進(jìn)日本在50年代、60年代實(shí)行的那套產(chǎn)業(yè)政策。報告里面說的產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)幾乎和小官隆太郎對于日本的選擇性產(chǎn)業(yè)政策的要點(diǎn)說明一字不差，叫做要通過一組協(xié)調(diào)財政、金融、稅收、外貿(mào)、外匯、技術(shù)、人才等調(diào)控手段的綜合政策體系，對某種或者某幾種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研究、開發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組進(jìn)行促進(jìn)，而對其他產(chǎn)業(yè)的同類活動進(jìn)行抑制，這就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。產(chǎn)業(yè)組織政策就是引導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)的集中化、專業(yè)化協(xié)作，要形成大量的小企業(yè)圍繞著一個大企業(yè)的一套類似于日本戰(zhàn)后的體系。
這個報告很快得到了當(dāng)時黨政的主要領(lǐng)導(dǎo)人的批示，要求國家計委和當(dāng)時正在籌備的黨的第十三次全國代表大會文件起草小組吸收這些意見。我剛才說，當(dāng)時之所以片面地引進(jìn)日本選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，是因?yàn)槲覀儗κ澜缟习ㄈ毡娟P(guān)于這個問題的討論不了解而造成的。此外，還有另外一個更大的背景，就是在1987年，中國的改革目標(biāo)發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。1984年，我們十二屆三中全會決定了，中國要建立一個有計劃的商品經(jīng)濟(jì)。怎么具體化呢？當(dāng)時就出現(xiàn)了兩種傾向，一種傾向是說有計劃的商品經(jīng)濟(jì)還是在計劃經(jīng)濟(jì)的范疇內(nèi)允許某些商品生產(chǎn)、交換；另外一種傾向是說商品經(jīng)濟(jì)就是商品經(jīng)濟(jì)，而且最好不要用計劃手段。另外一種計劃，是廣東社會科學(xué)界提出的意見，說按照國際通用的說法，我們要建立市場經(jīng)濟(jì)。第一種意見沒有得到支持，因?yàn)楫?dāng)時市場化改革的傾向占優(yōu)勢地位，所以要恢復(fù)計劃經(jīng)濟(jì)為主的意見沒有被接受，雖然有一些人認(rèn)為應(yīng)該把計劃經(jīng)濟(jì)掛在前面，但大部分人，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為十二屆三中全會的目標(biāo)就是建立市場經(jīng)濟(jì)。
到了1985年的黨代表會議通過一個決定，叫《中共中央關(guān)于制定第七個五年計劃的建議》，這個《建議》的起草過程跟經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱烈討論是相伴隨進(jìn)行的，所以很大程度上《“七五”建議》接受了很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的意見，把商品經(jīng)濟(jì)體制具體化，在建議里我們可以看到，這個體制是三個環(huán)節(jié)組成的：第一個，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)；第二個，競爭性的市場體系；第三個，和商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系。根據(jù)這樣一個具體的目標(biāo)，來設(shè)計我們“七五”期間的改革。
對照當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制就會發(fā)現(xiàn)，最薄弱的環(huán)節(jié)是在中間，即沒有建立起競爭性的市場體系，當(dāng)時國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)人就說，我們所有的經(jīng)濟(jì)問題都來自一個矛盾，就是雙重體制，一方面，有一套指令性計劃的體系，另外一方面，又開放了一些市場。當(dāng)時非國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占到國民經(jīng)濟(jì)1/3的比重，但是市場沒有建立起來。所以國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在1986年3月就提出一個方案，要在“七五”中期左右把價格放開。后來設(shè)立了方案辦做了方案，這個方案叫做“價、稅、財”，價格是首要的，然后是稅收體制，然后是財政體制，配套進(jìn)行的一個改革方案，準(zhǔn)備在1987年推出。
后來，發(fā)現(xiàn)這個配套改革方案不能執(zhí)行，到了1987年要開十三次代表大會了，這個時候就需要提出一個說法，看起來還是得計劃和市場相結(jié)合，而不是過去講的“三環(huán)節(jié)”組成的市場經(jīng)濟(jì)體制。正好國家計委研究機(jī)構(gòu)的人員就提出“計劃和市場相結(jié)合的體制”，用他們的描述叫做國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)，后來這個意見被接受了。所以十三次代表大會用了一個詞叫做“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制是國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”。
我對這個問題以前的認(rèn)識是，可能是覺得市場經(jīng)濟(jì)的提法通不過，所以用了一個拐彎的辦法來表達(dá)。后來、特別是最近我考慮覺得，好像不是，這個東西就很明顯的是東歐所謂市場社會主義，就是保持計劃經(jīng)濟(jì)、保持公有制的統(tǒng)治地位下，開放部分市場那種觀點(diǎn)的一種表達(dá)。
這個市場社會主義大概有兩個特點(diǎn)，一個特點(diǎn)就是要給國有企業(yè)某些自主權(quán)。另外一個，就是要開放一些市場，但是市場是在政府的管控之下的。按照市場社會主義的原教旨主義來看看，應(yīng)該是國家計劃委員會按照供求來模擬市場、調(diào)整價格。但是它加了一條，因?yàn)槭袌鲇腥毕荩猿税凑展┣笠酝猓�要加進(jìn)某些社會目標(biāo)，所以市場是通過各種參數(shù)調(diào)節(jié)控制的，這個價格是被各種參數(shù)扭曲的。這種參數(shù)包括價格、財政、金融、行政手段。既然肯定了這個模式是計劃和市場相結(jié)合的，是國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的，國家怎么調(diào)節(jié)市場呢？一看日本這個做法，就覺得這是個問題。
在1986年、1987年期間，我們開過好多會想要解決這個難題，比如說曾經(jīng)有人建議建設(shè)影子價格體系，用來引導(dǎo)企業(yè)，后來在北戴河開了一次會，覺得理論和技術(shù)上都是不可行的，所以就否定了。最后覺得國務(wù)院發(fā)展研究中心報告提出的辦法不錯，所以又變成了改革總的設(shè)計理念的一個必要的部分，然后就要求由國家計委來執(zhí)行，所以國家計委就根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)建議的以產(chǎn)業(yè)政策為核心的經(jīng)濟(jì)政策體系來實(shí)施的。有的時候叫做以產(chǎn)業(yè)政策為中心的經(jīng)濟(jì)政策體系，在這個文件里有兩種不同的說法，意思是一樣的。
根據(jù)這個要求，國務(wù)院在1989年3月提出了中國第一部產(chǎn)業(yè)政策，叫做《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，這個《決定》要求計劃、財政、金融、稅務(wù)、物價、外貿(mào)、工商行政管理等部門，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的和紀(jì)律的手段和加強(qiáng)政治思想工作來實(shí)現(xiàn)，決定所規(guī)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列目錄。這個決定本身后邊有一個很長的附錄，叫做“產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列”。這個產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列就是規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，哪些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要抑制，要放慢。
到了1994年4月中共中央、國務(wù)院頒布了90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策都做了細(xì)致的規(guī)定。比如說“產(chǎn)業(yè)序列目錄”里邊就規(guī)定了什么產(chǎn)業(yè)、什么產(chǎn)品、什么技術(shù)是鼓勵的，什么是限制的，什么是禁止的。類似的做法就是有保有壓、有扶有控，在以后陸續(xù)發(fā)布的各種產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)品目錄中都是用了這樣的方法。
這種有保有壓、有扶有控的辦法來對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，并不適應(yīng)市場化改革的需要，在1992年中共十四大確定了市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)以后顯得更加突出了，所以要求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策向市場友好的方向轉(zhuǎn)型的呼聲就變得越來越高。
這里我想特別值得注意的是，長期做產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃和執(zhí)行工作的，當(dāng)時擔(dān)任國家計委產(chǎn)業(yè)規(guī)劃司副司長的劉鶴，在1995年寫了一篇論文，非常明確地提出，應(yīng)當(dāng)用功能性的產(chǎn)業(yè)政策來逐步替代差別化的產(chǎn)業(yè)政策（劉鶴把選擇性產(chǎn)業(yè)政策叫做差別化產(chǎn)業(yè)政策）。
他說變革的主要內(nèi)容是，逐步淡化傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)模式下差別對待不同產(chǎn)業(yè)的色彩，以增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)的競爭力，反對壟斷、保持競爭和廣泛提供信息等原則來支持產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。提供信息、建立市場秩序等，增強(qiáng)市場競爭功能的內(nèi)容，將成為新的產(chǎn)業(yè)政策的主要特征。這段話我覺得說得非常深刻，而且是切中時弊。可是要做到這一點(diǎn)是很不容易的，我們從日本可以看到，要做到這一點(diǎn)不容易，在中國也是一樣。
從日本來看，為什么會這樣呢？因?yàn)檫@個轉(zhuǎn)變不但跟人們原有的觀念相沖突，而且涉及到有關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和利益。比如說日本，1973年的石油危機(jī)以后思想就開始轉(zhuǎn)變了，而且反對日本選擇性產(chǎn)業(yè)政策的力量，特別是學(xué)界力量是很強(qiáng)大的，但是仍然不容易。在小官隆太郎那本書里就講到了，他們這些寫作者都是年輕一代的，受過現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們幾乎都是持有相同的意見，但是他們跟老一代的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就沒法達(dá)成一致，而老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家都是日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界的大佬，小官隆太郎把老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家叫做“史前經(jīng)濟(jì)學(xué)家”，他們在學(xué)術(shù)界是很有地位的。
在80年代，按照日本學(xué)者的說法，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)轉(zhuǎn)向了功能性的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策為主已經(jīng)讓位于競爭政策為主了，但是這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策的遺產(chǎn)仍然在日本經(jīng)濟(jì)中起作用。
我自己親歷的兩件事，一件事就是筑波。日本政府決定在筑波建立一個科學(xué)城，完全用政府的力量，把研究所、學(xué)校都搬到那兒去。但是搞得不行，到了1985年就在筑波開了一個筑波展覽會，想通過科技發(fā)展的展覽會來帶動。我們那個時候正好到日本開“中日經(jīng)濟(jì)交流會”，我記得原來的一個長官叫夏河邊淳帶著我們看筑波建設(shè)的情況，當(dāng)時興致勃勃，認(rèn)為很快一個亞洲最大規(guī)模的科學(xué)城就會拔地而起，結(jié)果一直到上世紀(jì)末都沒搞起來，最后轉(zhuǎn)型了。當(dāng)然現(xiàn)在取得了很多成就，因?yàn)檗k進(jìn)去了很多國際的研究所和大學(xué)，所以筑波這個地方出了4個諾貝爾科學(xué)獎的獲獎人。但是作為一個科學(xué)城，它是把產(chǎn)業(yè)放在第一位的，沒有實(shí)現(xiàn)。
另外一個，好像人們說得不多，這也是我親歷的。當(dāng)時各國都在開發(fā)高清晰度電視，日本通產(chǎn)省和日本廣播公司（NHK）研究后選定了模擬式的技術(shù)路線。模擬式的方法確實(shí)有優(yōu)勢，比如來得快，只要加強(qiáng)掃描密度，馬上清晰度就提高了，果然也首先取得了成功。1990年我們到日本去，模擬式的電視機(jī)在櫥窗里頭都擺出來了。但是模擬式電視機(jī)也有兩個缺點(diǎn)，首要的缺點(diǎn)是它傳播的時候不能用數(shù)字信號，是模擬式的波傳播進(jìn)來，接收以后變成數(shù)字，處理完以后再轉(zhuǎn)化成模擬波，這就非常復(fù)雜，所以成本也很高。這個時候美國人非常擔(dān)心害怕，說這下電子工業(yè)又要被日本統(tǒng)治了。因?yàn)槊绹霓k法不是由哪個政府機(jī)構(gòu)來選定技術(shù)路線，而是各家自己搞自己的。90年出現(xiàn)了數(shù)字電視的苗頭，但是因?yàn)閭鬏數(shù)男畔⒘刻螅砸彩窃谔幚硇盘柕臅r候用數(shù)字處理，在傳輸和播出的時候都是要回到模擬信號。在和日本產(chǎn)業(yè)界聊天的時候我也說過，這個東西可得注意，美國數(shù)字式的東西會威脅到你們這種模擬式的電視產(chǎn)業(yè)，他們當(dāng)時說沒有問題。為什么沒有問題呢？因?yàn)橛脭?shù)字來描述一個事物，特別是視頻的波，它的信息量是用模擬的方式的幾十倍甚至更高，在傳輸上是沒有辦法的，所以美國人是不可能搞成的。日本太著重短期利益，所以大量的產(chǎn)業(yè)政策都去支持開發(fā)性研究，而不注意基礎(chǔ)性研究，而美國的基礎(chǔ)研究比日本強(qiáng)得多。通過基礎(chǔ)性研究，也就是說算法的研究，美國解決了信號的壓縮和解壓縮問題。當(dāng)信號的壓縮和解壓縮問題解決以后，傳輸就不成問題了。所以日本吃了一個大敗仗，舉國之力投資搞的模擬式高清晰度電視全部打了水漂。當(dāng)然，人類還是得益了，人類真正進(jìn)入數(shù)碼時代是那個時候開始的。
那以后是不是還是有問題呢？最近，清華產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境治理研究所開過一次會，請日本人來講，在90年代后，日本的政府對于強(qiáng)化競爭政策，消除政府選擇性干預(yù)的影響所做的工作。他們說，日本的四任首相都致力于消除舊體制和產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)面影響，來強(qiáng)化競爭政策，但是到現(xiàn)在并沒有完全成功，這個事情是很艱巨的。
實(shí)際上也是這樣，剛才講到劉鶴在1995年就提出了這個問題，這種意見學(xué)界很多人都覺得非常對，說得很準(zhǔn)，但是進(jìn)展起來非常的困難，于是問題就變得越來越突出了。特別在現(xiàn)在，要引領(lǐng)新常態(tài)就一定要提高效率，而從日本引進(jìn)這套產(chǎn)業(yè)政策很難實(shí)現(xiàn)我們所要求的目標(biāo)。
改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率，具體的表現(xiàn)，就是“三去一降一補(bǔ)”。“三去一降一補(bǔ)”可以有兩種辦法去實(shí)現(xiàn)，一種辦法就是用行政干預(yù)、有選擇的去扶植一些產(chǎn)業(yè)、抑制另外一些產(chǎn)業(yè)；另外一種辦法，就是通過提升市場的作用、通過加強(qiáng)競爭來實(shí)現(xiàn)。我們已經(jīng)進(jìn)行了兩年多的這項(xiàng)工作，看起來今后也是我們經(jīng)濟(jì)工作的一個核心部分，但是選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)政策去實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)，這是一個生死攸關(guān)的事情。
現(xiàn)在很有必要加快產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，怎么樣進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型呢？我想第一條，就是要認(rèn)真總結(jié)30年來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。現(xiàn)在有很多有關(guān)的著作來總結(jié)這方面的教訓(xùn)，但是似乎沒有引起有關(guān)方面足夠的重視和組織認(rèn)真的討論，其實(shí)改進(jìn)的方向，在十八屆三中全會決定里面指的是非常明確的，我們要沿著這個方向去做。
十八屆三中全會說，要使市場在資源配置中起決定性的作用。有人說，后面還有一句啊，要更好地發(fā)揮政府的作用，但有人把這句話曲解為要更多地發(fā)揮政府的作用。其實(shí)文件說要“更好地”，比什么時候更好呢？比過去更好。
我記得溫家寶總理在《政府工作報告》里邊重復(fù)了很多次這句話，叫做“政府管了許多不該管、也管不好的事情，許多應(yīng)該管的事情又沒有管或者沒有管好。”什么是政府應(yīng)該管的事情，什么是政府不應(yīng)該管的事情呢？十八屆三中全會決定講要更好發(fā)揮政府作用以后，接著就說了一句話，“政府的職責(zé)是什么呢？政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。”最后一句是總體來說的。
在我們的現(xiàn)實(shí)條件下，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的要點(diǎn)就在于處理產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策之間的關(guān)系，一定要改變過去所提出過的政府經(jīng)濟(jì)政策的中心就是產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策只是競爭政策的輔助，所以2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革若干意見》里面那句話非常重要——要確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。我想實(shí)現(xiàn)這個轉(zhuǎn)型的要點(diǎn)就在于，從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)。
另外，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型很重要的前提，除了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)外，還是要按照黨中央決定的方向，充分地吸取中外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策研究的成果。80年代以來，采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策？怎么來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策？成為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個非常重要的課題，有許多好的成果值得吸取。
羅德里克有一本書《一種經(jīng)濟(jì)學(xué)，多種藥方》里講，現(xiàn)在不是要否定產(chǎn)業(yè)政策，也不是要制定更多的產(chǎn)業(yè)政策，而是要有更好的產(chǎn)業(yè)政策，他在這本書也提了很多挺有意思的意見，我覺得都是可以吸取的。
比如，他提出一個問題叫做“信息的外部性”，就是說對企業(yè)來說有一個市場失靈，就是因?yàn)樗茈y取得產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向什么方向發(fā)展的信息，這個信息的取得是有外部性的，你如果拿到了正確的信息，這個可能是大家分享的，可是成本要你付出，所以他也有外部性。要消除這個外部性、要抵消這個外部性，政府其實(shí)可以做很多工作。
還有一個諾貝爾獎獲得者，他獲獎演講的題目就叫“市場失靈和公共政策”，里邊講了各種各樣的市場失靈，用什么樣的公共政策去解決，有很多有意思的觀點(diǎn)。我覺得這些都是值得我們?nèi)フJ(rèn)真吸取的。在國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界有很多很重要的成果，我們現(xiàn)在的討論中好像不太提到，其實(shí)對于我們今后順利地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型會有很多幫助。
最后一點(diǎn)，這個問題的關(guān)鍵是政府要改變自己的行為方式，要真正做到按照十八屆三中全會講的那個方向，就是政府一定要做到有所為、有所不為，許多方面政府不應(yīng)該用自己的行政方法介入，而有些方法能夠提升市場的功能，能夠強(qiáng)化競爭，政府還有很多事情可做。
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