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| 中國(guó)流官制度的流弊 |
中國(guó)流官制度的流弊
黃鐘 中國(guó)改革雜志社主筆
異地為官制度既要保持為官者政令暢通的起碼權(quán)威，你歡迎也好不歡迎也罷，聽說(shuō)過(guò)這個(gè)人也好沒(méi)聽說(shuō)過(guò)這個(gè)人也罷，都得服從其號(hào)令。這樣一來(lái)，“地方主義”是被“克服”了，可那也勢(shì)必會(huì)破壞地方的自我約束機(jī)制，縣長(zhǎng)市長(zhǎng)干得好，即使任期不滿，“上級(jí)”要把他們調(diào)到另外的縣市去的話，這個(gè)縣市的民眾想留也留不住，縣長(zhǎng)市長(zhǎng)干得賴，如果上級(jí)不處理他們，一縣一市的民眾再不滿，也趕他不走。當(dāng)然啦，說(shuō)得好聽點(diǎn)，一地人民想有個(gè)好官員，就只能盼望上級(jí)“重視”、領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)心”了。
可以說(shuō)，這是制度設(shè)計(jì)上的一種自我拆臺(tái)。
異地為官的中國(guó)傳統(tǒng)
不得在原籍為官，不能在一地久任的流官制度，是中國(guó)延續(xù)了兩千年的一個(gè)古老傳統(tǒng)。不得在本籍擔(dān)任地方長(zhǎng)官的籍貫回避，在西漢就開始實(shí)踐了，只是當(dāng)時(shí)是否有明文規(guī)定，沒(méi)有記載。自從漢武帝中葉起，地方官任用的籍貫限制就越來(lái)越嚴(yán)了。歷史學(xué)家嚴(yán)耕望就說(shuō)：“凡中央任命之地方官，上自郡國(guó)守相，下迄縣令、長(zhǎng)、丞、尉、邊侯、司馬均用非本郡人，刺史用非本州人”。
明文規(guī)定籍貫回避是從東漢開始的。在漢靈帝熹平四年(175年)，立了“三互法”。什么是“三互法”呢？《冊(cè)府元龜》里是這樣說(shuō)的：“三互謂婚姻之家及兩州不得交互為官。”按照這個(gè)規(guī)矩，在老婆的娘家當(dāng)官就不允許，也不允許張三在李四的老家當(dāng)官，同時(shí)李四又在張三的老家當(dāng)官。史弼調(diào)任山陽(yáng)郡太守，可是因?yàn)樗睦掀攀巧疥?yáng)郡巨野縣人，所以就要轉(zhuǎn)任平原相。
從此，流官制度就沿襲了下來(lái)。
朱元璋當(dāng)皇帝的時(shí)候，剛開始甚至讓“南人官北，北人官南”，后來(lái)就不限南北了，但除了學(xué)官外，“不得官本省”。比如宣德年間，皇帝授予楊恭左布政使一職，可是遭到了吏部的堅(jiān)決反對(duì)，說(shuō)只有陜西的這個(gè)職位是空缺的，可是楊恭是陜西人，因此抗旨不遵。到了清朝，流官制度又有所創(chuàng)新。比如順治朝時(shí)規(guī)定外官回避本省，教職回避本府。可到了康熙朝，又針對(duì)雖然在外省任職可是卻離本籍近的問(wèn)題作出進(jìn)一步的限制，雖是外省但距離本籍在五百里以內(nèi)的，依然要回避。按照這個(gè)規(guī)矩，一個(gè)湖南臨湘縣籍的人是不能到湖北省咸寧當(dāng)知縣的。到了乾隆時(shí)，甚至祖籍等也要回避。制度似乎更加“嚴(yán)密”了。道光年間，戴三錫是順天府大興縣人，本來(lái)被授予江寧布政使，可是因?yàn)樗淖婕墙K丹徒，所以就應(yīng)該回避，于是改調(diào)到四川任職。
這種流官制度，于官于民，都是一種折騰。
就說(shuō)明朝時(shí)的海瑞，他是海南島人，可是他先是當(dāng)南平學(xué)諭，接著又調(diào)到淳安任知縣。我不知道這個(gè)海南人跟南平人和淳安人平時(shí)是如何逾越語(yǔ)言障礙進(jìn)行交流溝通的。更何況，當(dāng)上了知縣之類的人，大都是上有老下有小，如果不拖家?guī)Э诘厝ド先危@異地為官就意味著一家人要兩地分居，若要帶著一家子遷到任職之地，卻又不知道在那里能當(dāng)多久。可謂是官員如飄萍。
雖說(shuō)朝廷要求官員們愛民如子，當(dāng)好百姓的父母官，可中國(guó)過(guò)去的政治絕非建立在民意基礎(chǔ)之上。一個(gè)張嘴就是海南口音的海瑞一到淳安就能擁有一個(gè)知縣的權(quán)威，不是因?yàn)樗麧M天下以至于在淳安都婦孺皆知，而主要是因?yàn)橹h的權(quán)威是建立在強(qiáng)力的基礎(chǔ)之上，不遵從海瑞的權(quán)威就是跟官府跟朝廷作對(duì)，海瑞的背后是國(guó)家暴力。黎民百姓臣服于這種強(qiáng)力面前，無(wú)論朝廷派來(lái)的命官是阿貓阿狗，都得老老實(shí)實(shí)地接受。
所以，官員的政治前途并不取決于有多少民眾的擁戴，而取決于朝廷的賞識(shí)和恩賜。而朝廷之所以要實(shí)行流官制度，不讓一個(gè)人在本籍任職或在一地久任，就是害怕官員在地方太得民心而削弱了朝廷的統(tǒng)治。可是，一個(gè)外地人主政一方，因?yàn)槭种写髾?quán)在握，可能濫用權(quán)力起來(lái)更肆無(wú)忌憚，而要是一個(gè)當(dāng)?shù)厝酥髡箍赡芤驗(yàn)槎际青l(xiāng)里鄉(xiāng)親反而兔子不吃窩邊草呢！實(shí)際上，流官制度并沒(méi)有能夠保證兩漢或明清的朝廷始終能夠讓各地官員都像皇帝的棋子一樣馴順而任由擺布，也沒(méi)有能夠讓各級(jí)官員普遍一心為公兩袖清風(fēng)。要不然，何來(lái)“三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”一說(shuō)呢？
在某種意義上，可以說(shuō)流官制度是發(fā)現(xiàn)了病，卻開錯(cuò)了藥。
美國(guó)人的選舉經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，所以就不存在這種流官制度。這跟中國(guó)的傳統(tǒng)恰恰相反。
比如美國(guó)的第一個(gè)華裔州長(zhǎng)駱家輝，他就出生于華盛頓州西雅圖市，也算是地地道道的華盛頓州人了，要是按照中國(guó)的籍貫回避傳統(tǒng)，他是沒(méi)有資格擔(dān)任華盛頓州州長(zhǎng)的。駱家輝是在華盛頓州一步一個(gè)腳印最后贏得州長(zhǎng)職位的。1981年，成功當(dāng)選華盛頓州議會(huì)眾議員，一共當(dāng)了11年的議員。1993年，當(dāng)選為華盛頓州金縣的縣長(zhǎng)。1997-2005年，擔(dān)任8年的華盛頓州州長(zhǎng)。在這個(gè)州，丹尼爾·J·埃文斯當(dāng)了12年的州長(zhǎng)，比駱家輝還久。
無(wú)論是駱家輝還是埃文斯，都沒(méi)有變成華盛頓州的土霸王。恰恰相反，一當(dāng)就是三屆，表明他們是深受選民擁戴，換言之，他們?cè)谌A盛頓州有足夠深厚的根基。否則，有幾個(gè)人會(huì)把自己的選票投給一個(gè)毫不了解的人呢？如果第一屆干砸了，甭想下一屆競(jìng)選時(shí)選民還會(huì)傻乎乎地把票投給你。如今美國(guó)的50個(gè)州的州長(zhǎng)都是直接選舉產(chǎn)生，沒(méi)有人能強(qiáng)奸民意，把誰(shuí)硬塞到哪個(gè)州當(dāng)州長(zhǎng)。
海瑞從來(lái)沒(méi)有在淳安生活過(guò)，今天還在南平當(dāng)學(xué)諭，明天可以調(diào)往淳安當(dāng)知縣，和這樣的中國(guó)特色不同，一個(gè)人生地不熟的外來(lái)陌生人，不可能昨天還在加利福尼亞州當(dāng)州長(zhǎng)，今天就跑到弗吉尼亞州當(dāng)州長(zhǎng)。在美國(guó)的大多數(shù)州，競(jìng)選州長(zhǎng)的人不僅必須是年滿30歲的美國(guó)公民，而且在選舉前至少在該州居住了5年。也就是說(shuō)，這個(gè)人得是該州的居民，否則，異地為官連門都沒(méi)有。
不能在一地久任，也是中國(guó)流官制度的一個(gè)特色。可在美國(guó)，除個(gè)別州外，絕大部分州的州長(zhǎng)可以連選連任，其中一部分州規(guī)定只能連選連任一次，還有一部分州則不限制連選連任的次數(shù)。理論上講，只要你能夠競(jìng)選成功，在不少州是可以從30歲起一直連任到去世的。既要必須是本地人為官，又可以在一地久任，這樣做似乎并沒(méi)有出現(xiàn)土霸王的危險(xiǎn)。克林頓出生在阿肯色州，1978年當(dāng)選為阿肯色州州長(zhǎng)，并且1984年、1986年、1990年又連續(xù)三次贏得了州長(zhǎng)選舉，是阿肯色州擔(dān)任州長(zhǎng)時(shí)間最長(zhǎng)的人。可誰(shuí)聽說(shuō)過(guò)克林頓在阿肯色能一手遮天？
就是那些不僅在本州當(dāng)過(guò)州長(zhǎng)，而且還當(dāng)過(guò)總統(tǒng)的人，無(wú)論他們哪一個(gè)，也沒(méi)有成為該州橫行鄉(xiāng)里的一霸，無(wú)論他們哪個(gè)的妻子兒女，也沒(méi)有在該州成為高衙內(nèi)那樣的角色。比如，門羅生于弗吉尼亞州，1799-1802年擔(dān)任弗吉尼亞州州長(zhǎng)；范布倫生于紐約，1829年任紐約州州長(zhǎng)；約翰·泰勒生于弗吉尼亞州，1825-1827年任弗吉尼亞州州長(zhǎng)；海斯生于俄亥俄州，當(dāng)了三任俄亥俄州的州長(zhǎng)；西奧多·羅斯福生于紐約市，1899-1900年任紐約州州長(zhǎng)；富蘭克林·羅斯福生于紐約，1929-1932年任紐約州州長(zhǎng)；卡特生于佐治亞州，1971-1975年任佐治亞州州長(zhǎng)。
不過(guò)，在美國(guó)總統(tǒng)里，也有出生在甲州卻在乙州選上州長(zhǎng)的。如克利夫蘭、安德魯·約翰遜、威爾遜、柯立芝、里根等人，但是他們當(dāng)選時(shí)絕非是該州的新到外來(lái)客。就拿柯立芝來(lái)說(shuō)，他出生在佛蒙特州，可他二十多歲就開始在馬薩諸塞州的北安普頓從事律師業(yè)務(wù)，并在那里成家立業(yè)。1910年到1911年，他當(dāng)上了北安普頓的市長(zhǎng)，1918年又當(dāng)選為馬薩諸塞州州長(zhǎng)。
當(dāng)然啦，美國(guó)也有州長(zhǎng)在任期內(nèi)被總統(tǒng)提名為司法部長(zhǎng)、大法官什么的，比如大名鼎鼎的首席法官沃倫，就連連當(dāng)選為加利福尼亞州州長(zhǎng)，而且干得有聲有色。如果這個(gè)人在該州干得一塌糊涂或聲名狼藉，不僅總統(tǒng)不敢提名這樣的主招來(lái)輿論的一片倒彩，自討沒(méi)趣，就是提名了也難以獲得參議院的批準(zhǔn)。所以，即使是想在全國(guó)政壇上有所作為的人，他當(dāng)州長(zhǎng)的時(shí)候就得竭力把工作做好，否則就是拆自己的臺(tái)。
異地為官制度的自我拆臺(tái)
中國(guó)現(xiàn)行的官制繼承了歷史上的流官制度傳統(tǒng)。就拿目前山東下轄的17個(gè)市來(lái)說(shuō)，現(xiàn)任的17個(gè)市長(zhǎng)，都不是出生在該市的居民。
無(wú)論繼承傳統(tǒng)流官制度的種種做法是基于什么樣的考慮，無(wú)庸諱言，不但傳統(tǒng)制度下的異地為官的弊端在所難免，而且還新生了一些王朝時(shí)代所沒(méi)有的弊端。其中最重要的一點(diǎn)，就是國(guó)家制度的雙重化———憲法法律層面的名義制度和與此不同的操作層面的實(shí)際制度相悖而存。
在王朝時(shí)代，皇帝一紙敕令，就可以把某個(gè)官員調(diào)到某地任職。可是在1949年之后，在法律層面，這一切都變了。按照憲法的規(guī)定，地方各級(jí)人大分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)，并且憲法只規(guī)定了地方政府的每屆任期與本級(jí)人大每屆任期相同，沒(méi)有限制這些行政長(zhǎng)官的連續(xù)任職屆數(shù)。如果說(shuō)這項(xiàng)規(guī)定被切實(shí)遵守的話，那就意味著異地為官制度實(shí)行不下去。
可是要保證一個(gè)官員到一個(gè)他根本就人生地不熟的地方為官，如果要保證他的權(quán)威，就必須有可以無(wú)視民意基礎(chǔ)的權(quán)力。一個(gè)擁有這種權(quán)力的人，無(wú)論到什么地方，都意味著他有著或大或小的胡來(lái)硬來(lái)的能量。可靠什么能夠保證他不濫用這種能力呢？平心而論，當(dāng)某地的一個(gè)政府長(zhǎng)官要把這種能量轉(zhuǎn)化為胡作非為的行動(dòng)時(shí)，當(dāng)?shù)氐拿襟w、百姓、人大代表和他的下屬，能對(duì)他有多大的制約作用？胡長(zhǎng)清說(shuō)，官當(dāng)?shù)剿@一級(jí)就沒(méi)什么制約了，并非全是神志不清的狂言妄語(yǔ)。要防土霸王，可山高皇帝遠(yuǎn)的現(xiàn)象一點(diǎn)也不罕見。這實(shí)際上卻正是異地為官制度聲稱要克服的弊端之一。
從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)，異地為官制度既要保持為官者政令暢通的起碼權(quán)威，你歡迎也好不歡迎也罷，聽說(shuō)過(guò)這個(gè)人也好沒(méi)聽說(shuō)過(guò)這個(gè)人也罷，都得服從其號(hào)令。這樣一來(lái)，“地方主義”是被“克服”了，可那也勢(shì)必會(huì)破壞地方的自我約束機(jī)制，縣長(zhǎng)市長(zhǎng)干得好，即使任期不滿，“上級(jí)”要把他們調(diào)到另外的縣市去的話，這個(gè)縣市的民眾想留也留不住，縣長(zhǎng)市長(zhǎng)干得賴，如果上級(jí)不處理他們，一縣一市的民眾再不滿，也趕他不走。當(dāng)然啦，說(shuō)得好聽點(diǎn)，一地人民想有個(gè)好官員，就只能盼望上級(jí)“重視”、領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)心”了。
可以說(shuō)，這是制度設(shè)計(jì)上的一種自我拆臺(tái)。
對(duì)于異地為官者而言，新到一地，甚至可能一個(gè)人都不認(rèn)識(shí)，他怎么提名任命部屬？語(yǔ)言隔閡怎么消除？一個(gè)鄉(xiāng)長(zhǎng)或縣長(zhǎng)，如果只能用純正的京腔或者外地口音濃重的普通話跟當(dāng)?shù)鼐用窠涣鳎邪司啪蜁?huì)有交流障礙，一說(shuō)話就讓人產(chǎn)生“外地佬”的印象，如何融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)？初來(lái)乍到，當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、政事人事，都不甚了了，不僅當(dāng)?shù)厝瞬恢浪莻�(gè)什么樣子的人，他自己也會(huì)有些茫然，干什么、怎么干、能干多久？即使這人想因地制宜地施政，一時(shí)半會(huì)也不可能因地制宜。可是對(duì)于那些幾乎是完全被動(dòng)地接受一個(gè)行政首長(zhǎng)的地方來(lái)說(shuō)，他們那里的前景，將很大程度上取決于這些個(gè)陌生來(lái)客。等這個(gè)陌生人剛熟悉點(diǎn)情況，可能不到一年半載就又調(diào)任新職。這于民于政，都是一種折騰。在這種體制下，政府政策的連續(xù)性反而沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性選舉的地方強(qiáng)。
對(duì)于被調(diào)任者而言，也會(huì)有種種苦惱。比如，在城鄉(xiāng)差距不小的地方，從城鎮(zhèn)調(diào)到某個(gè)鄉(xiāng)當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)，從經(jīng)濟(jì)文化條件較好的地方調(diào)到經(jīng)濟(jì)文化落后的地方當(dāng)縣長(zhǎng)副縣長(zhǎng)，他們就可能面臨孩子上中小學(xué)怎么辦，是否要跟愛人兩地分居，何時(shí)才能夠回到原來(lái)的地方，住房怎么辦等等。由于流官制度的存在，大批官員因此得背井離鄉(xiāng)，于是就有了這種機(jī)制下的一種獨(dú)特景觀：窮鄉(xiāng)僻壤的鄉(xiāng)長(zhǎng)想趕緊調(diào)進(jìn)城里，小城市的想進(jìn)大城市，落后地區(qū)的想調(diào)到富裕地區(qū)。因?yàn)椴皇且环阶栽福环皆高x，所以異地為官者身在曹營(yíng)心在漢。這樣子，于國(guó)、于民都不是什么好事。
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