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| 認(rèn)證的中國軌跡 |
證書大國的認(rèn)證亂象
認(rèn)證的中國軌跡
理想的認(rèn)證方式，是國家退出，認(rèn)證認(rèn)可權(quán)利回歸社會，回歸行業(yè)。但在今天的中國，獨立的社會力量缺乏，政府只好介入。而政府的這種介入，又使得行業(yè)可能的發(fā)育被壓抑
★ 本刊記者/何忠洲 文/郭凱
中國的認(rèn)證行業(yè)盡管混亂，但是，南開大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳還是對本刊記者說，“這比以前已經(jīng)好很多。”宋華琳被中國社科院研究員余暉稱為“認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)研究權(quán)威”。
“九龍治水”背景下產(chǎn)生的認(rèn)監(jiān)委
中國的職業(yè)資格證書制度始于上世紀(jì)50年代中期。到1989年，《標(biāo)準(zhǔn)化法》制定，1991年，國務(wù)院頒布了《產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證條例》。從上個世紀(jì)90年代初期起，原國家進出口商品檢驗檢疫局對進出口商品實施安全質(zhì)量許可制(CCIB)，同時，原國家技術(shù)監(jiān)督局對國內(nèi)產(chǎn)品和部分進口商品實施安全認(rèn)證(CCEE)。對內(nèi)對外的兩套管理體系導(dǎo)致兩個部門對同一種進口產(chǎn)品實施兩次認(rèn)證、貼兩個標(biāo)簽、執(zhí)行兩種標(biāo)準(zhǔn)與程序，并且重復(fù)收費，這引起了國內(nèi)外諸多企業(yè)的不滿，并一度成為我國加入世貿(mào)談判的焦點。
而且國內(nèi)的強制性產(chǎn)品認(rèn)證也一度呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面。對汽車行業(yè)“3C認(rèn)證”的爭奪就很是典型：質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門依據(jù)《質(zhì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》；環(huán)保部門依據(jù)《大氣法》和地方性法規(guī)，比如北京宣布提前執(zhí)行的汽車排放歐洲2號標(biāo)準(zhǔn)；交通部發(fā)布《營運客車類型劃分及等級評定》的標(biāo)準(zhǔn)；建設(shè)部門出臺《城市車輛劃分等級技術(shù)要求與配置標(biāo)準(zhǔn)》；城管部門出臺《出租車管理條例》；旅游局出臺《旅游車標(biāo)準(zhǔn)》。各部門都以自己依據(jù)的法規(guī)，認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)在對汽車行業(yè)“3C認(rèn)證”中執(zhí)牛耳。甚至地方政府也參與其中。上海交通管理部門出臺“地方推薦目錄”，意思是說，汽車在上海銷售，就算上了國家經(jīng)貿(mào)委《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》還不行，他們要派專家到工廠去看看，符合上海標(biāo)準(zhǔn)的，才可以上上海地區(qū)的推薦目錄。
這種對認(rèn)證權(quán)的爭奪局面一直鬧到2002年。當(dāng)時由國家有關(guān)部門聯(lián)合召開的“3C認(rèn)證”協(xié)調(diào)會議竟因為部門之間的爭執(zhí)而進行不下去。
正是在此種情況下，2001年4月，在國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局組建的時候，“國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會”和“國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會”應(yīng)運而生。
按照2003年頒布實施的《認(rèn)證認(rèn)可條例》，除了藥監(jiān)局（進行GAP、GMP、GSP、GLP、GCP認(rèn)證）等少數(shù)幾個部門外，全國的認(rèn)證認(rèn)可權(quán)限統(tǒng)一歸到國家認(rèn)監(jiān)委。
甚至還在2001年12月3日，國家認(rèn)監(jiān)委就頒布了新的強制性產(chǎn)品認(rèn)證(即CCC認(rèn)證)制度，以期“統(tǒng)一目錄，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和合格評定程序，統(tǒng)一認(rèn)證標(biāo)志，統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)”。
宋華琳說，認(rèn)監(jiān)委是在當(dāng)時機構(gòu)改革、旨在克服行政單位弊端的大背景下成立的。通過認(rèn)監(jiān)委的成立，政府可以從具體的認(rèn)證退出，只是扮演一個制定規(guī)則、監(jiān)管市場的角色。“某種意義上，這可以看作是國家向社會的分權(quán)。”宋華琳認(rèn)為，在市場經(jīng)濟的條件下，這一機構(gòu)很有可能會向如同國外的行業(yè)協(xié)會一樣，最終成為一個獨立于政府之外的，由諸多認(rèn)證機構(gòu)組織起來的協(xié)調(diào)機構(gòu)。
但是，從計劃經(jīng)濟下過來的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，本身還是深深的打下了歷史的烙印。
宋華琳說，根據(jù)WTO/TBT協(xié)議的規(guī)定，為了不給國際貿(mào)易制造不必要的障礙，各成員國僅應(yīng)為實現(xiàn)正當(dāng)目標(biāo)而制定和實施技術(shù)法規(guī)，“正當(dāng)目標(biāo)”是指國家安全要求，防止欺詐行為，保護人身健康或安全，保護動植物的生命或健康，保護環(huán)境。而在2004年6月完成的一項研究中，通過對我國現(xiàn)行的2952項強制性國家標(biāo)準(zhǔn)的分析，超出WTO/TBT協(xié)定規(guī)定的五個正當(dāng)目標(biāo)范圍的有1612項，占總數(shù)的54.61%。
由政府強制推行的這些強制性產(chǎn)品認(rèn)證，目前已涵蓋22大類，158種產(chǎn)品。
而這些高強制性認(rèn)證，本身也并不能避免認(rèn)證中的種種問題。這使得人們對強制性認(rèn)證本身也多有疑慮。
甚至不屬認(rèn)監(jiān)委管的GMP等認(rèn)證，在當(dāng)時推行的時候也遭到了一片反對。本刊記者在就鄭筱萸案采訪國家藥監(jiān)局的一位退休高官時，他就指斥說，“這個P，那個P，都是一個屁。”在他看來，由國家來強制推行的這些認(rèn)證，不過是某些官員牟利的一種工具與借口。
而政府的種種推薦性認(rèn)證，則給了各政府部門及下屬的各協(xié)會另一種謀利方式。
認(rèn)證中的國家角色
一種悖論在中國的認(rèn)證領(lǐng)域出現(xiàn)。
清華大學(xué)非政府組織研究中心的鄧國勝教授說，像全國牙防組，如果沒有部委級的中央政府背景，沒有“全國”這兩個字開頭，可能不會有誰去找他認(rèn)證。而根據(jù)中國目前的體制，一個團體組織要獲得“全國”這兩個字做名稱，通常需要部級行政領(lǐng)導(dǎo)單位和民政部的雙重審批，鄧國勝說，這種審批，實際上也就把同等層次的政府信譽押在里面。
中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍在接受本刊記者采訪時強調(diào)，“認(rèn)證認(rèn)可權(quán)利應(yīng)該回歸社會，回歸專業(yè)。”而按照《行政許可法》的規(guī)定，“隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，現(xiàn)行的諸多資質(zhì)、資格的許可工作，將退出行政許可的范圍，由行業(yè)組織或中介機構(gòu)的自律管理來替代。”毫無疑問，認(rèn)證本身是一種屬于民間的權(quán)利，而且國際的經(jīng)驗也正是如此。
但是，沒有了政府力量的強制介入，那些本應(yīng)擔(dān)當(dāng)起責(zé)任來的行業(yè)協(xié)會能讓人放心嗎？
清華大學(xué)NGO研究所副所長賈西津說，“中國行業(yè)協(xié)會最突出的特點就是政會不分。”在她看來，官辦的協(xié)會“人權(quán)、財權(quán)、決策權(quán)保留在政府體制內(nèi)，協(xié)會沒有獨立性——負(fù)責(zé)人或由政府部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，或由退役官員擔(dān)任，在財務(wù)、辦公場所和活動開展中往往政會不分。協(xié)會只是政府的口徑和附庸，行政機關(guān)制定的決策，通過協(xié)會傳遞給企業(yè)，其體現(xiàn)的職能僅此而已。”而且，“在數(shù)量上，官辦行業(yè)協(xié)會所占比例超過70%。”
正是在行業(yè)協(xié)會本身的先天不足，后天發(fā)育無力，使得它并不能夠肩負(fù)起制定行業(yè)規(guī)范、引領(lǐng)行業(yè)自律的責(zé)任來。甚至目前的法律也限制了這一點。宋華琳舉例說，按照1989年制定的《標(biāo)準(zhǔn)化法》，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定只能是國家部門。所以一個行業(yè)協(xié)會即使制訂出自己的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，仍然需要通過政府部門的名義發(fā)出。
社會獨立力量缺乏，政府只好介入。但是政府的這種介入，又使得行業(yè)可能的發(fā)育被壓抑。而且，附著在政府權(quán)力基礎(chǔ)上的各種協(xié)會，“天然地會想辦法尋求權(quán)力來為己謀利。”中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員余暉對本刊記者說，據(jù)他對中國的行業(yè)協(xié)會作的抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)前的各種行業(yè)協(xié)會“大致是三三開，1/3難以維持，1/3勉強維持，僅有1/3發(fā)展較好”。這也正是牙防組、中國消費者權(quán)益保護協(xié)會等組織要去做認(rèn)證的動力所在。
一位不愿具名的資深人士對此評論說，如果全國牙防組，或者和牙防組類似的半政府機構(gòu)能夠把他們的收入、支出、資金分配等詳細(xì)公布，每一分錢都有案可查，沒有謀求商業(yè)利益和進行權(quán)力腐敗行為，那么這類組織在純粹的非政府組織成長起來前行使部分認(rèn)證職能，是合乎實際社會需要的。
但是，由于這些機構(gòu)運作的封閉性，加上公共權(quán)力的背景，它們的操作甚至比某些政府機構(gòu)更加“黑箱”，上述人士說，以他所在的行業(yè)為例，由行業(yè)的部級主管機關(guān)確定一個對行業(yè)內(nèi)某類產(chǎn)品的認(rèn)證中心，而且很多人的升遷、評職稱都和該產(chǎn)品的創(chuàng)造有關(guān)，該中心實際上成為了部級單位的變相金庫。
行業(yè)協(xié)會和政府部門之間千絲萬縷的關(guān)系，使得他們在謀一己之私利時不惜損害國家的整體利益。“更多的是政企合謀，其最大的惡果就是破壞市場秩序。”賈西津說。★
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