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| 吳敬璉：從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ) |
2017年9月28日，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉在“新浪·長安講壇”（總第321期）以“產(chǎn)業(yè)政策面臨的問題：不是存廢，而是轉(zhuǎn)型”為題發(fā)表演講。他提出，必須加快產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)。以下為吳敬璉演講實(shí)錄。
去年，林毅夫、張維迎兩位教授在北大有一場引起了學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界、政界廣泛關(guān)注的關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論，這場討論影響很大。我自己看了他們兩個(gè)人的意見以后，也做了一些學(xué)習(xí)和研究，今天我就想把我學(xué)習(xí)的一些收獲跟諸位做一個(gè)交流，因?yàn)檫@個(gè)問題是一個(gè)非常重要的問題。
采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)能不能持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。但是去年的討論在我看起來有一個(gè)缺點(diǎn)，在那個(gè)討論開場的時(shí)候主持人就說了，我們討論的重點(diǎn)是中國到底需不需要產(chǎn)業(yè)政策，于是參與討論的兩位教授就各自持有比較絕對的意見，一個(gè)說中國非常需要產(chǎn)業(yè)政策，一個(gè)說中國不能要產(chǎn)業(yè)政策，這就使得整個(gè)討論變成了一個(gè)無法證偽的信念之爭，很難深入下去，而且也很難對實(shí)際工作提出建設(shè)性的意見。
為什么這個(gè)討論陷入了困境呢？關(guān)鍵就在于政府對于經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)是有不同內(nèi)容、不同類型的。當(dāng)前需要研究和面對的問題，不是肯定或否定產(chǎn)業(yè)政策，而是討論我們需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策是有不同類型的。我就從這個(gè)問題談起。
一概否定產(chǎn)業(yè)政策或者一概肯定產(chǎn)業(yè)政策的人，好像都沒有注意到，實(shí)際上我們現(xiàn)在討論的產(chǎn)業(yè)政策是有不同類型的。因此，有些人心目中想到的產(chǎn)業(yè)政策是指上世紀(jì)80年代主要從日本和韓國引進(jìn)的那種產(chǎn)業(yè)政策，或者叫做日本在50－60年代所采取的那種產(chǎn)業(yè)政策，那種產(chǎn)業(yè)政策只是產(chǎn)業(yè)政策的一種主要類型，而不是說，只有那一種類型的產(chǎn)業(yè)政策。
產(chǎn)業(yè)政策這個(gè)詞據(jù)說就是日本發(fā)明的，而且即使在日本有類似的實(shí)踐，但是正式提出是在70年代。日本戰(zhàn)后對經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了兩種不同的傾向，一種傾向是麥克阿瑟占領(lǐng)軍當(dāng)局要求日本否定戰(zhàn)時(shí)的統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)自由化。在占領(lǐng)當(dāng)局的壓力之下，日本做了一些自由化的改革，比如說“道奇計(jì)劃”放開了價(jià)格，實(shí)現(xiàn)了價(jià)格自由化，加強(qiáng)了反壟斷立法，解散了財(cái)閥，等等。這些措施都是朝著建立自由的市場經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展的。但同時(shí)日本還有另外一種傾向，這個(gè)傾向就是繼承了戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)那種體制的遺產(chǎn)。
一位華裔美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家寫過一本書，叫做《經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)與日本產(chǎn)業(yè)政策》，里面詳細(xì)講述了日本戰(zhàn)后，特別是在50年代、60年代所實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上延續(xù)了日本戰(zhàn)時(shí)形成的意識形態(tài)。這種意識形態(tài)的代表人物很特別，這些人有兩重角色，一方面是馬克思主義者，另一方面，這本書說得很客氣，叫民族主義者，有人說得不客氣，就是軍國主義者。
當(dāng)時(shí)有一個(gè)很特別的情況，馬克思主義者是不允許在大學(xué)里教書的，所以這些人，一部分到了研究崗位，一部分就到了我國的東北，當(dāng)時(shí)在偽滿洲國推行統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)，而到戰(zhàn)后，這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家回到日本，就成為了日本產(chǎn)業(yè)政策的主要推手。
一個(gè)是日本過去戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，另外一個(gè)就是這批經(jīng)濟(jì)學(xué)家的助推，這樣，日本經(jīng)濟(jì)在50年代和60年代采取了一系列的后來命名為“產(chǎn)業(yè)政策”的一套政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法。這種產(chǎn)業(yè)政策主要是兩種，一個(gè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，另外一個(gè)叫產(chǎn)業(yè)組織政策，其中最重要的是前者。
引用日本東京大學(xué)教授小官隆太郎的《日本的產(chǎn)業(yè)政策》里的描述來說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的核心內(nèi)容就是“運(yùn)用財(cái)政、金融、外貿(mào)等政策工具和行政指導(dǎo)的手段，有選擇的促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)或者某些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)、現(xiàn)代化，和產(chǎn)業(yè)的改組，而抑制其他產(chǎn)業(yè)的同類活動(dòng)。”用我們現(xiàn)在的話來講就叫做“有保有壓，選擇產(chǎn)業(yè)”。所以這種產(chǎn)業(yè)政策后來就被叫做“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”。
但是我們在去年和今年的討論中就沒有注意到另外一個(gè)情況，其實(shí)產(chǎn)業(yè)政策還有別的選項(xiàng)，還有其他類型的產(chǎn)業(yè)政策，這在我們引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候已經(jīng)非常明顯了。日本在1973年第一次石油危機(jī)時(shí)，石油價(jià)格猛漲，發(fā)生了長達(dá)四年時(shí)間的經(jīng)濟(jì)衰退，從60年代10%以上的年均增長率下降到負(fù)增長。這個(gè)時(shí)候，許多有識之士就對產(chǎn)業(yè)政策提出了懷疑。在70年代的時(shí)候，世界上有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為日本的高速增長就是得益于產(chǎn)業(yè)政策，但是石油危機(jī)發(fā)生以后人們開始懷疑這套產(chǎn)業(yè)政策的正確性，特別是一些受到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就提出了質(zhì)疑。
其中表現(xiàn)最突出的，就是東京大學(xué)的資深教授小官隆太郎，他組織了幾十位經(jīng)濟(jì)學(xué)家用了兩年時(shí)間提出了一套研究報(bào)告，后來成了一本書，就叫《日本的產(chǎn)業(yè)政策》。這本書對日本50年代到60年代執(zhí)行的“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”提出了批評，從政策到理論進(jìn)行了非常深入的批判。這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家們并不否定產(chǎn)業(yè)政策，而是根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在市場失靈的情況之下，也應(yīng)該靠政府的干預(yù)來彌補(bǔ)、補(bǔ)充市場失靈，來提升市場的功能。
在現(xiàn)實(shí)的壓力和學(xué)者的批判之下，從70年代中后期，日本就開始了從選擇性的產(chǎn)業(yè)政策向功能性的產(chǎn)業(yè)政策、提升市場功能的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，到了80年代，東京大學(xué)另外一位教授把選擇性的產(chǎn)業(yè)政策叫做硬性產(chǎn)業(yè)政策，把功能性產(chǎn)業(yè)政策叫做軟性產(chǎn)業(yè)政策，這個(gè)時(shí)候就開始了從硬性產(chǎn)業(yè)政策，即運(yùn)用補(bǔ)助金、低息貸款等干預(yù)市場的產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向軟性的產(chǎn)業(yè)政策，即以提供信息、誘導(dǎo)民間企業(yè)為中心的一套政策。這種做法，以提供信息為中心，提供有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長期展望和國際經(jīng)濟(jì)信息為中心的這么一套產(chǎn)業(yè)政策，變成主要的產(chǎn)業(yè)政策，這是到了80年代中期。
中國在1987年時(shí)引進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策。但是我們引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候有一個(gè)很大的缺點(diǎn)，我們這些人幾乎很少知道還有另外一種類型的產(chǎn)業(yè)政策，也很少知道日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界已經(jīng)對硬性的產(chǎn)業(yè)政策有了很深入的批判。當(dāng)時(shí)日本人也發(fā)現(xiàn)了我們這個(gè)問題。
1985年我們在學(xué)習(xí)、研究日本通產(chǎn)省這套產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候，正好在沖繩開“中日經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)交流會(huì)”，小官隆太郎教授就跟我們國務(wù)院發(fā)展研究中心的馬洪教授說，現(xiàn)在流行對日本產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行批判，認(rèn)為硬性的產(chǎn)業(yè)政策是有問題的，我們幾十位日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家寫了一本書，對產(chǎn)業(yè)政策做了全面的考察和討論，我把這本書送給你。馬洪就讓中國社科院日本所把它翻譯出來了，不過到了1988年才出版，而且影響很小，像我們都是拿到了這本書，但沒有深入的研究，所以對日本早期產(chǎn)業(yè)政策的問題認(rèn)識不多。這次討論以后，我又拿起這本書來重讀，我覺得如果當(dāng)時(shí)我們能夠認(rèn)真吸取的話，會(huì)有很大的好處，不會(huì)出現(xiàn)后來的一些偏差。
這本書是很值得一讀的，我講幾個(gè)要點(diǎn)，對這本書的研究和寫作參加者，對日本早期的產(chǎn)業(yè)政策有一個(gè)總體的評估。這本書說，除了戰(zhàn)后有限的短時(shí)期之外，基本上日本的高速增長是通過建立在競爭基礎(chǔ)上的價(jià)格機(jī)制和旺盛的企業(yè)家精神的作用取得的。可能大家知道這種理論，就是日本很像一個(gè)在政府領(lǐng)導(dǎo)下的公司，他們是不同意這個(gè)理論的，他說，與日本“股份公司論”相反，甚至也許可以說戰(zhàn)后主要時(shí)期，尤其是50年代和60年代產(chǎn)業(yè)政策的歷史，是民間企業(yè)的首創(chuàng)精神和活力不斷地否定政府控制性的直接干預(yù)意圖的過程，或者說是一個(gè)斗爭的過程、此漲彼消的過程。當(dāng)然他們也承認(rèn)，某些產(chǎn)業(yè)政策措施確實(shí)是起了好作用的，比如設(shè)立各種審議會(huì)，制定長期的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等措施，對于完善價(jià)格機(jī)制發(fā)揮了積極作用。但是另外一方面，產(chǎn)業(yè)政策也起了負(fù)面作用，比如壓制市場、壓制競爭等等。也可以翻譯為，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的作用基本是負(fù)面的，而功能性產(chǎn)業(yè)政策能夠起到好的作用。
張維迎教授和其他一些教授都引用了21世紀(jì)一些美國、日本學(xué)者做的當(dāng)時(shí)情況的說明，日本在戰(zhàn)后發(fā)展得最好的一些產(chǎn)業(yè)并不是由于得到產(chǎn)業(yè)政策的特殊優(yōu)惠而來的，其實(shí)在小官隆太郎的書里就有大段的研究結(jié)果，他們選了24個(gè)在50年代和60年代取得最好成績的產(chǎn)業(yè)，包括了拉鎖、錄像機(jī)等等，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，它們都是在沒有得到政府保護(hù)扶植政策支持的情況下發(fā)展起來的。在這些為數(shù)眾多、取得高速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)中，許多企業(yè)幾乎是從零或者極小的規(guī)模起步，在沒有得到產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)待的情況下，依靠自己的力量發(fā)展起來的，因此這些企業(yè)的經(jīng)營者們，對于日本曾經(jīng)普遍實(shí)行的系統(tǒng)而有力的產(chǎn)業(yè)政策的說法持有最強(qiáng)烈的反感。
另外我剛才說到了，這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們并不否認(rèn)在市場失靈的情況下，政府也應(yīng)該采取一些干預(yù)措施來補(bǔ)充和加強(qiáng)價(jià)格機(jī)制，來提升市場的功能，但是他們同時(shí)也提醒要注意三個(gè)問題。
第一點(diǎn)，要正確地判斷市場在什么情況下出現(xiàn)了真的失靈，需要政府進(jìn)行干預(yù)。我覺得這對我們很有啟發(fā)，從我們引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策以來，始終存在著把市場失靈泛化的傾向。有一些說法很明顯是誤讀的，比如把市場失靈說成是市場天然的缺陷，這就等于把市場失靈泛化了，使得政府合理的干預(yù)變成了沒有界限的干預(yù)。
第二點(diǎn)，針對不同的市場失靈應(yīng)該采取不同的政策措施。這個(gè)問題在80年代以來的討論中可以看到，許多學(xué)者都強(qiáng)調(diào)了市場失靈的情況是千差萬別的，要針對不同的情況去彌補(bǔ)市場失靈。
第三點(diǎn)，認(rèn)識到市場失靈需要政府干預(yù)的時(shí)候，還要注意一點(diǎn)，政府也是會(huì)失靈的，這個(gè)時(shí)候就需要進(jìn)行權(quán)衡。有時(shí)候?yàn)榱藦浹a(bǔ)市場失靈而采取的市場干預(yù)措施造成的損害，比市場失靈造成的損害還要大。在制定政策的時(shí)候，就需要采取各種各樣的辦法，使得收益最大、損失最小。
總而言之，當(dāng)時(shí)我們沒有注意到這一情況，所以引進(jìn)的僅僅是選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。我們在1986年進(jìn)行機(jī)械工業(yè)重整中就引進(jìn)了一些日本的產(chǎn)業(yè)政策做法，正式引進(jìn)是1987年，那時(shí)候我們國務(wù)院發(fā)展研究中心有一個(gè)長篇報(bào)告，叫做“我國產(chǎn)業(yè)政策的初步研究”，這個(gè)報(bào)告建議引進(jìn)日本在50年代、60年代實(shí)行的那套產(chǎn)業(yè)政策。報(bào)告里面說的產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)幾乎和小官隆太郎對于日本的選擇性產(chǎn)業(yè)政策的要點(diǎn)說明一字不差，叫做要通過一組協(xié)調(diào)財(cái)政、金融、稅收、外貿(mào)、外匯、技術(shù)、人才等調(diào)控手段的綜合政策體系，對某種或者某幾種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研究、開發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組進(jìn)行促進(jìn)，而對其他產(chǎn)業(yè)的同類活動(dòng)進(jìn)行抑制，這就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。產(chǎn)業(yè)組織政策就是引導(dǎo)企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)的集中化、專業(yè)化協(xié)作，要形成大量的小企業(yè)圍繞著一個(gè)大企業(yè)的一套類似于日本戰(zhàn)后的體系。
這個(gè)報(bào)告很快得到了當(dāng)時(shí)黨政的主要領(lǐng)導(dǎo)人的批示，要求國家計(jì)委和當(dāng)時(shí)正在籌備的黨的第十三次全國代表大會(huì)文件起草小組吸收這些意見。我剛才說，當(dāng)時(shí)之所以片面地引進(jìn)日本選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，是因?yàn)槲覀儗κ澜缟习ㄈ毡娟P(guān)于這個(gè)問題的討論不了解而造成的。此外，還有另外一個(gè)更大的背景，就是在1987年，中國的改革目標(biāo)發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。1984年，我們十二屆三中全會(huì)決定了，中國要建立一個(gè)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。怎么具體化呢？當(dāng)時(shí)就出現(xiàn)了兩種傾向，一種傾向是說有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的范疇內(nèi)允許某些商品生產(chǎn)、交換；另外一種傾向是說商品經(jīng)濟(jì)就是商品經(jīng)濟(jì)，而且最好不要用計(jì)劃手段。另外一種計(jì)劃，是廣東社會(huì)科學(xué)界提出的意見，說按照國際通用的說法，我們要建立市場經(jīng)濟(jì)。第一種意見沒有得到支持，因?yàn)楫?dāng)時(shí)市場化改革的傾向占優(yōu)勢地位，所以要恢復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的意見沒有被接受，雖然有一些人認(rèn)為應(yīng)該把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)掛在前面，但大部分人，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為十二屆三中全會(huì)的目標(biāo)就是建立市場經(jīng)濟(jì)。
到了1985年的黨代表會(huì)議通過一個(gè)決定，叫《中共中央關(guān)于制定第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》，這個(gè)《建議》的起草過程跟經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱烈討論是相伴隨進(jìn)行的，所以很大程度上《“七五”建議》接受了很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的意見，把商品經(jīng)濟(jì)體制具體化，在建議里我們可以看到，這個(gè)體制是三個(gè)環(huán)節(jié)組成的：第一個(gè)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)；第二個(gè)，競爭性的市場體系；第三個(gè)，和商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系。根據(jù)這樣一個(gè)具體的目標(biāo)，來設(shè)計(jì)我們“七五”期間的改革。
對照當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制就會(huì)發(fā)現(xiàn)，最薄弱的環(huán)節(jié)是在中間，即沒有建立起競爭性的市場體系，當(dāng)時(shí)國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)人就說，我們所有的經(jīng)濟(jì)問題都來自一個(gè)矛盾，就是雙重體制，一方面，有一套指令性計(jì)劃的體系，另外一方面，又開放了一些市場。當(dāng)時(shí)非國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占到國民經(jīng)濟(jì)1/3的比重，但是市場沒有建立起來。所以國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在1986年3月就提出一個(gè)方案，要在“七五”中期左右把價(jià)格放開。后來設(shè)立了方案辦做了方案，這個(gè)方案叫做“價(jià)、稅、財(cái)”，價(jià)格是首要的，然后是稅收體制，然后是財(cái)政體制，配套進(jìn)行的一個(gè)改革方案，準(zhǔn)備在1987年推出。
后來，發(fā)現(xiàn)這個(gè)配套改革方案不能執(zhí)行，到了1987年要開十三次代表大會(huì)了，這個(gè)時(shí)候就需要提出一個(gè)說法，看起來還是得計(jì)劃和市場相結(jié)合，而不是過去講的“三環(huán)節(jié)”組成的市場經(jīng)濟(jì)體制。正好國家計(jì)委研究機(jī)構(gòu)的人員就提出“計(jì)劃和市場相結(jié)合的體制”，用他們的描述叫做國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)，后來這個(gè)意見被接受了。所以十三次代表大會(huì)用了一個(gè)詞叫做“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制是國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”。
我對這個(gè)問題以前的認(rèn)識是，可能是覺得市場經(jīng)濟(jì)的提法通不過，所以用了一個(gè)拐彎的辦法來表達(dá)。后來、特別是最近我考慮覺得，好像不是，這個(gè)東西就很明顯的是東歐所謂市場社會(huì)主義，就是保持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、保持公有制的統(tǒng)治地位下，開放部分市場那種觀點(diǎn)的一種表達(dá)。
這個(gè)市場社會(huì)主義大概有兩個(gè)特點(diǎn)，一個(gè)特點(diǎn)就是要給國有企業(yè)某些自主權(quán)。另外一個(gè)，就是要開放一些市場，但是市場是在政府的管控之下的。按照市場社會(huì)主義的原教旨主義來看看，應(yīng)該是國家計(jì)劃委員會(huì)按照供求來模擬市場、調(diào)整價(jià)格。但是它加了一條，因?yàn)槭袌鲇腥毕荩猿税凑展┣笠酝猓�要加進(jìn)某些社會(huì)目標(biāo)，所以市場是通過各種參數(shù)調(diào)節(jié)控制的，這個(gè)價(jià)格是被各種參數(shù)扭曲的。這種參數(shù)包括價(jià)格、財(cái)政、金融、行政手段。既然肯定了這個(gè)模式是計(jì)劃和市場相結(jié)合的，是國家調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的，國家怎么調(diào)節(jié)市場呢？一看日本這個(gè)做法，就覺得這是個(gè)問題。
在1986年、1987年期間，我們開過好多會(huì)想要解決這個(gè)難題，比如說曾經(jīng)有人建議建設(shè)影子價(jià)格體系，用來引導(dǎo)企業(yè)，后來在北戴河開了一次會(huì)，覺得理論和技術(shù)上都是不可行的，所以就否定了。最后覺得國務(wù)院發(fā)展研究中心報(bào)告提出的辦法不錯(cuò)，所以又變成了改革總的設(shè)計(jì)理念的一個(gè)必要的部分，然后就要求由國家計(jì)委來執(zhí)行，所以國家計(jì)委就根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)建議的以產(chǎn)業(yè)政策為核心的經(jīng)濟(jì)政策體系來實(shí)施的。有的時(shí)候叫做以產(chǎn)業(yè)政策為中心的經(jīng)濟(jì)政策體系，在這個(gè)文件里有兩種不同的說法，意思是一樣的。
根據(jù)這個(gè)要求，國務(wù)院在1989年3月提出了中國第一部產(chǎn)業(yè)政策，叫做《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，這個(gè)《決定》要求計(jì)劃、財(cái)政、金融、稅務(wù)、物價(jià)、外貿(mào)、工商行政管理等部門，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的和紀(jì)律的手段和加強(qiáng)政治思想工作來實(shí)現(xiàn)，決定所規(guī)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列目錄。這個(gè)決定本身后邊有一個(gè)很長的附錄，叫做“產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列”。這個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列就是規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，哪些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要抑制，要放慢。
到了1994年4月中共中央、國務(wù)院頒布了90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策都做了細(xì)致的規(guī)定。比如說“產(chǎn)業(yè)序列目錄”里邊就規(guī)定了什么產(chǎn)業(yè)、什么產(chǎn)品、什么技術(shù)是鼓勵(lì)的，什么是限制的，什么是禁止的。類似的做法就是有保有壓、有扶有控，在以后陸續(xù)發(fā)布的各種產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)品目錄中都是用了這樣的方法。
這種有保有壓、有扶有控的辦法來對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，并不適應(yīng)市場化改革的需要，在1992年中共十四大確定了市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)以后顯得更加突出了，所以要求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策向市場友好的方向轉(zhuǎn)型的呼聲就變得越來越高。
這里我想特別值得注意的是，長期做產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃和執(zhí)行工作的，當(dāng)時(shí)擔(dān)任國家計(jì)委產(chǎn)業(yè)規(guī)劃司副司長的劉鶴，在1995年寫了一篇論文，非常明確地提出，應(yīng)當(dāng)用功能性的產(chǎn)業(yè)政策來逐步替代差別化的產(chǎn)業(yè)政策（劉鶴把選擇性產(chǎn)業(yè)政策叫做差別化產(chǎn)業(yè)政策）。
他說變革的主要內(nèi)容是，逐步淡化傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下差別對待不同產(chǎn)業(yè)的色彩，以增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)的競爭力，反對壟斷、保持競爭和廣泛提供信息等原則來支持產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。提供信息、建立市場秩序等，增強(qiáng)市場競爭功能的內(nèi)容，將成為新的產(chǎn)業(yè)政策的主要特征。這段話我覺得說得非常深刻，而且是切中時(shí)弊。可是要做到這一點(diǎn)是很不容易的，我們從日本可以看到，要做到這一點(diǎn)不容易，在中國也是一樣。
從日本來看，為什么會(huì)這樣呢？因?yàn)檫@個(gè)轉(zhuǎn)變不但跟人們原有的觀念相沖突，而且涉及到有關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和利益。比如說日本，1973年的石油危機(jī)以后思想就開始轉(zhuǎn)變了，而且反對日本選擇性產(chǎn)業(yè)政策的力量，特別是學(xué)界力量是很強(qiáng)大的，但是仍然不容易。在小官隆太郎那本書里就講到了，他們這些寫作者都是年輕一代的，受過現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們幾乎都是持有相同的意見，但是他們跟老一代的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就沒法達(dá)成一致，而老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家都是日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界的大佬，小官隆太郎把老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家叫做“史前經(jīng)濟(jì)學(xué)家”，他們在學(xué)術(shù)界是很有地位的。
在80年代，按照日本學(xué)者的說法，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)轉(zhuǎn)向了功能性的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策為主已經(jīng)讓位于競爭政策為主了，但是這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策的遺產(chǎn)仍然在日本經(jīng)濟(jì)中起作用。
我自己親歷的兩件事，一件事就是筑波。日本政府決定在筑波建立一個(gè)科學(xué)城，完全用政府的力量，把研究所、學(xué)校都搬到那兒去。但是搞得不行，到了1985年就在筑波開了一個(gè)筑波展覽會(huì)，想通過科技發(fā)展的展覽會(huì)來帶動(dòng)。我們那個(gè)時(shí)候正好到日本開“中日經(jīng)濟(jì)交流會(huì)”，我記得原來的一個(gè)長官叫夏河邊淳帶著我們看筑波建設(shè)的情況，當(dāng)時(shí)興致勃勃，認(rèn)為很快一個(gè)亞洲最大規(guī)模的科學(xué)城就會(huì)拔地而起，結(jié)果一直到上世紀(jì)末都沒搞起來，最后轉(zhuǎn)型了。當(dāng)然現(xiàn)在取得了很多成就，因?yàn)檗k進(jìn)去了很多國際的研究所和大學(xué)，所以筑波這個(gè)地方出了4個(gè)諾貝爾科學(xué)獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)人。但是作為一個(gè)科學(xué)城，它是把產(chǎn)業(yè)放在第一位的，沒有實(shí)現(xiàn)。
另外一個(gè)，好像人們說得不多，這也是我親歷的。當(dāng)時(shí)各國都在開發(fā)高清晰度電視，日本通產(chǎn)省和日本廣播公司（NHK）研究后選定了模擬式的技術(shù)路線。模擬式的方法確實(shí)有優(yōu)勢，比如來得快，只要加強(qiáng)掃描密度，馬上清晰度就提高了，果然也首先取得了成功。1990年我們到日本去，模擬式的電視機(jī)在櫥窗里頭都擺出來了。但是模擬式電視機(jī)也有兩個(gè)缺點(diǎn)，首要的缺點(diǎn)是它傳播的時(shí)候不能用數(shù)字信號，是模擬式的波傳播進(jìn)來，接收以后變成數(shù)字，處理完以后再轉(zhuǎn)化成模擬波，這就非常復(fù)雜，所以成本也很高。這個(gè)時(shí)候美國人非常擔(dān)心害怕，說這下電子工業(yè)又要被日本統(tǒng)治了。因?yàn)槊绹霓k法不是由哪個(gè)政府機(jī)構(gòu)來選定技術(shù)路線，而是各家自己搞自己的。90年出現(xiàn)了數(shù)字電視的苗頭，但是因?yàn)閭鬏數(shù)男畔⒘刻螅砸彩窃谔幚硇盘柕臅r(shí)候用數(shù)字處理，在傳輸和播出的時(shí)候都是要回到模擬信號。在和日本產(chǎn)業(yè)界聊天的時(shí)候我也說過，這個(gè)東西可得注意，美國數(shù)字式的東西會(huì)威脅到你們這種模擬式的電視產(chǎn)業(yè)，他們當(dāng)時(shí)說沒有問題。為什么沒有問題呢？因?yàn)橛脭?shù)字來描述一個(gè)事物，特別是視頻的波，它的信息量是用模擬的方式的幾十倍甚至更高，在傳輸上是沒有辦法的，所以美國人是不可能搞成的。日本太著重短期利益，所以大量的產(chǎn)業(yè)政策都去支持開發(fā)性研究，而不注意基礎(chǔ)性研究，而美國的基礎(chǔ)研究比日本強(qiáng)得多。通過基礎(chǔ)性研究，也就是說算法的研究，美國解決了信號的壓縮和解壓縮問題。當(dāng)信號的壓縮和解壓縮問題解決以后，傳輸就不成問題了。所以日本吃了一個(gè)大敗仗，舉國之力投資搞的模擬式高清晰度電視全部打了水漂。當(dāng)然，人類還是得益了，人類真正進(jìn)入數(shù)碼時(shí)代是那個(gè)時(shí)候開始的。
那以后是不是還是有問題呢？最近，清華產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境治理研究所開過一次會(huì)，請日本人來講，在90年代后，日本的政府對于強(qiáng)化競爭政策，消除政府選擇性干預(yù)的影響所做的工作。他們說，日本的四任首相都致力于消除舊體制和產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)面影響，來強(qiáng)化競爭政策，但是到現(xiàn)在并沒有完全成功，這個(gè)事情是很艱巨的。
實(shí)際上也是這樣，剛才講到劉鶴在1995年就提出了這個(gè)問題，這種意見學(xué)界很多人都覺得非常對，說得很準(zhǔn)，但是進(jìn)展起來非常的困難，于是問題就變得越來越突出了。特別在現(xiàn)在，要引領(lǐng)新常態(tài)就一定要提高效率，而從日本引進(jìn)這套產(chǎn)業(yè)政策很難實(shí)現(xiàn)我們所要求的目標(biāo)。
改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率，具體的表現(xiàn)，就是“三去一降一補(bǔ)”。“三去一降一補(bǔ)”可以有兩種辦法去實(shí)現(xiàn)，一種辦法就是用行政干預(yù)、有選擇的去扶植一些產(chǎn)業(yè)、抑制另外一些產(chǎn)業(yè)；另外一種辦法，就是通過提升市場的作用、通過加強(qiáng)競爭來實(shí)現(xiàn)。我們已經(jīng)進(jìn)行了兩年多的這項(xiàng)工作，看起來今后也是我們經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)核心部分，但是選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)政策去實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)，這是一個(gè)生死攸關(guān)的事情。
現(xiàn)在很有必要加快產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，怎么樣進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型呢？我想第一條，就是要認(rèn)真總結(jié)30年來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。現(xiàn)在有很多有關(guān)的著作來總結(jié)這方面的教訓(xùn)，但是似乎沒有引起有關(guān)方面足夠的重視和組織認(rèn)真的討論，其實(shí)改進(jìn)的方向，在十八屆三中全會(huì)決定里面指的是非常明確的，我們要沿著這個(gè)方向去做。
十八屆三中全會(huì)說，要使市場在資源配置中起決定性的作用。有人說，后面還有一句啊，要更好地發(fā)揮政府的作用，但有人把這句話曲解為要更多地發(fā)揮政府的作用。其實(shí)文件說要“更好地”，比什么時(shí)候更好呢？比過去更好。
我記得溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》里邊重復(fù)了很多次這句話，叫做“政府管了許多不該管、也管不好的事情，許多應(yīng)該管的事情又沒有管或者沒有管好。”什么是政府應(yīng)該管的事情，什么是政府不應(yīng)該管的事情呢？十八屆三中全會(huì)決定講要更好發(fā)揮政府作用以后，接著就說了一句話，“政府的職責(zé)是什么呢？政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。”最后一句是總體來說的。
在我們的現(xiàn)實(shí)條件下，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的要點(diǎn)就在于處理產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策之間的關(guān)系，一定要改變過去所提出過的政府經(jīng)濟(jì)政策的中心就是產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策只是競爭政策的輔助，所以2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革若干意見》里面那句話非常重要——要確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。我想實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)型的要點(diǎn)就在于，從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎(chǔ)。
另外，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型很重要的前提，除了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)外，還是要按照黨中央決定的方向，充分地吸取中外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策研究的成果。80年代以來，采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策？怎么來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策？成為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)非常重要的課題，有許多好的成果值得吸取。
羅德里克有一本書《一種經(jīng)濟(jì)學(xué)，多種藥方》里講，現(xiàn)在不是要否定產(chǎn)業(yè)政策，也不是要制定更多的產(chǎn)業(yè)政策，而是要有更好的產(chǎn)業(yè)政策，他在這本書也提了很多挺有意思的意見，我覺得都是可以吸取的。
比如，他提出一個(gè)問題叫做“信息的外部性”，就是說對企業(yè)來說有一個(gè)市場失靈，就是因?yàn)樗茈y取得產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向什么方向發(fā)展的信息，這個(gè)信息的取得是有外部性的，你如果拿到了正確的信息，這個(gè)可能是大家分享的，可是成本要你付出，所以他也有外部性。要消除這個(gè)外部性、要抵消這個(gè)外部性，政府其實(shí)可以做很多工作。
還有一個(gè)諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，他獲獎(jiǎng)演講的題目就叫“市場失靈和公共政策”，里邊講了各種各樣的市場失靈，用什么樣的公共政策去解決，有很多有意思的觀點(diǎn)。我覺得這些都是值得我們?nèi)フJ(rèn)真吸取的。在國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界有很多很重要的成果，我們現(xiàn)在的討論中好像不太提到，其實(shí)對于我們今后順利地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型會(huì)有很多幫助。
最后一點(diǎn)，這個(gè)問題的關(guān)鍵是政府要改變自己的行為方式，要真正做到按照十八屆三中全會(huì)講的那個(gè)方向，就是政府一定要做到有所為、有所不為，許多方面政府不應(yīng)該用自己的行政方法介入，而有些方法能夠提升市場的功能，能夠強(qiáng)化競爭，政府還有很多事情可做。
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