| 大眾創(chuàng)業(yè) |
|
| 等級(jí)：論壇騎士(三級(jí)) |
| 積分：1770分 |
| 注冊(cè)：2016-1-29 |
| 發(fā)貼：639（246主題貼） |
| 登錄：1517 |
|
|
| 行政區(qū)劃配套改革，大膽構(gòu)想！ |
6月22日，中央通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見》。當(dāng)時(shí)看完會(huì)議報(bào)道后就有一種感覺，網(wǎng)上一定會(huì)出現(xiàn)議論紛紛的局面，但是，要真正落實(shí)行政區(qū)劃調(diào)整和改革工作，何其難也！
《意見》里面其實(shí)也寫到：“要堅(jiān)持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)，拿不準(zhǔn)的不動(dòng)，時(shí)機(jī)條件不成熟的不改。”所以，盡管網(wǎng)上討論非常熱烈，我卻沒有參與進(jìn)去。
但是，作為一名城市問題研究者，不可能對(duì)這個(gè)重大問題沒有考慮，甚至說，多年來，我一直在思考，這個(gè)龐大的國(guó)家如何在行政區(qū)劃問題上做出全球視角的戰(zhàn)略性突破，才能更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，才能更強(qiáng)有力地在國(guó)際上擔(dān)綱引領(lǐng)者的角色。
行政區(qū)劃調(diào)整和改革，不是為了調(diào)整而調(diào)整，更不是為了安置一批多余的官員而調(diào)整。
首先必須清楚，行政區(qū)劃調(diào)整本身就是一種制度紅利，合理的區(qū)劃調(diào)整可以對(duì)區(qū)域資源要素實(shí)現(xiàn)最佳整合，從而大大促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。反過來，過時(shí)的行政區(qū)劃必然對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重的阻遏，拖累區(qū)域經(jīng)濟(jì)正常成長(zhǎng)，也對(duì)國(guó)家財(cái)政增長(zhǎng)形成負(fù)面效應(yīng)。
我們目前能看到的一個(gè)突出問題是，隨著中國(guó)在與全球經(jīng)濟(jì)（尤其是美西方）互動(dòng)中日益增長(zhǎng)的矛盾、沖突，隨著國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，長(zhǎng)期存在的嚴(yán)重行政藩籬現(xiàn)象，國(guó)家已經(jīng)做出了建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重大決策。然而，在目前的行政區(qū)劃架構(gòu)下，這樣的統(tǒng)一大市場(chǎng)能夠如愿建立起來嗎？我覺得非常難。
一個(gè)極而顯見的原因是，行政“省”的建制模式，已經(jīng)根深蒂固，多年來已經(jīng)成為建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的最核心的行政“籬笆墻”。
有人會(huì)說，不對(duì)啊，省級(jí)行政架構(gòu)是直接聽國(guó)家的嘛，國(guó)家建立統(tǒng)一大市場(chǎng)，各個(gè)省必然會(huì)立即響應(yīng)，統(tǒng)一大市場(chǎng)不就建立起來了？
事實(shí)上，省這一級(jí)行政層級(jí)的存在非常微妙：一方面，它具有國(guó)家派出機(jī)構(gòu)的屬性，同時(shí)，它又有代表地方的最高層級(jí)行政機(jī)構(gòu)的屬性，這使得省級(jí)行政架構(gòu)長(zhǎng)期處于矛盾狀態(tài)，一方面，出于對(duì)國(guó)家的責(zé)任，要對(duì)地方行使國(guó)家政策主體傳導(dǎo)及監(jiān)督責(zé)任；另一方面，出于對(duì)地方的責(zé)任，又要在國(guó)家面前不斷爭(zhēng)取地方利益。這種矛盾長(zhǎng)期存在，使得省級(jí)行政架構(gòu)很難不折不扣地落實(shí)國(guó)家責(zé)任。
問題的關(guān)鍵在于，這些省級(jí)行政建制本身并不是一級(jí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)主體，它就是一個(gè)單純性的行政“二傳手”，國(guó)家各類政令、計(jì)劃、財(cái)政貨幣政策等等，都是經(jīng)過省級(jí)行政架構(gòu)，然后再配置到下面各個(gè)城市及縣。一個(gè)“二傳手”行政機(jī)制，竟然橫刀立馬在建國(guó)后的中國(guó)大地上硬生生地存在和生長(zhǎng)了七十多年。
如果我們把中國(guó)現(xiàn)有的省級(jí)行政架構(gòu)內(nèi)的人力資源成本、物質(zhì)資源成本、財(cái)政資源成本、社會(huì)資源成本、信息資源成本等等統(tǒng)一測(cè)算一下，那是一個(gè)非常龐大的數(shù)據(jù)體系，讓如此龐大的行政管理架構(gòu)橫在國(guó)家和城市之間，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)效率、效能和效益都可能產(chǎn)生非常大的延滯性影響。
如果上溯一下，“省”的建制始于800年前的元朝，在這之前，華夏大地上沒有行省制，而只有自秦朝以來就實(shí)行的郡縣制。元蒙統(tǒng)治者擔(dān)心難以控制大中華地區(qū)，為了強(qiáng)化集中管制，在朝廷內(nèi)部設(shè)立了“中書省”，而在全國(guó)各地設(shè)立若干“行省”，就是朝廷的行政派出機(jī)構(gòu)，代表朝廷對(duì)地方實(shí)施管理。
這種派出性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置就一直延續(xù)下來，幾百年來隨著時(shí)代變更，行省級(jí)行政區(qū)劃也有分有合，但變化并不大，到今天全國(guó)共有34個(gè)省級(jí)行政單位，包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。
一個(gè)顯著的現(xiàn)象是，新中國(guó)建國(guó)初期，一共有50個(gè)左右的省級(jí)行政建制（變動(dòng)頻繁，在大政區(qū)下，有省、直轄市、行署區(qū)、自治區(qū)、地方、地區(qū)等行政建制）。當(dāng)時(shí)全國(guó)的GDP是575.5億，到了2021年，全國(guó)GDP已經(jīng)躍升到114.37萬(wàn)億，72年間劇烈躍升了1987倍，看起來這些巨大的成就都是在全國(guó)行省制格局下產(chǎn)生的，似乎這個(gè)行政“二傳手”制度還有很大的功勞。
當(dāng)然，我們不否認(rèn)，任何一種制度安排，在一個(gè)特定的時(shí)期里都有它存在和發(fā)展的價(jià)值。行省制在它誕生以來的數(shù)百年間，對(duì)于中國(guó)這樣廣袤的國(guó)家來講，的確起到了輔佐國(guó)家統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史使命。在新中國(guó)建國(guó)以后，順應(yīng)當(dāng)時(shí)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，新中國(guó)維持了原有的行省制建制，對(duì)于推動(dòng)多個(gè)五年計(jì)劃的落實(shí)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)起到了應(yīng)有的行政架構(gòu)作用。
但是，我們可以反過來思考一下，如果在改革開放市場(chǎng)化發(fā)展的大形勢(shì)下，假如中國(guó)不是“行省制”建制，而是“市縣制”（有點(diǎn)類似當(dāng)年的“郡縣制”）建制， 國(guó)家政令和財(cái)政布局直接對(duì)接各個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體性質(zhì)的直管城市，國(guó)家效率就會(huì)大幅提升，如此這般，目前的經(jīng)濟(jì)總量有可能已經(jīng)沖上150萬(wàn)億甚至200萬(wàn)億大關(guān)，中國(guó)在全球的經(jīng)濟(jì)政治影響力會(huì)更加強(qiáng)大。這個(gè)結(jié)果是可以通過宏觀經(jīng)濟(jì)分析系統(tǒng)得出來的結(jié)論。
（高速公路如今遍地開花，也使中國(guó)的地方管治能力空前提高。隨著網(wǎng)絡(luò)信息化時(shí)代來臨，技術(shù)手段日益豐富，政府的管理能力也日益提高。省級(jí)行政“二傳手”存在的意義越來越弱化。）
這就是所謂的“制度紅利”。從全國(guó)看，隨著改革開放的發(fā)展，國(guó)內(nèi)建立統(tǒng)一大市場(chǎng)的客觀需求越來越強(qiáng)。而行省制作為全國(guó)建立統(tǒng)一大市場(chǎng)的第一道閘門，立即顯示出了它作為完全行政建制架構(gòu)的特征，它無法像城市或縣級(jí)這樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)體那樣，對(duì)于建立統(tǒng)一大市場(chǎng)具有直接的、高度的敏感性。從某種意義上說，省是作為國(guó)家行政權(quán)力的派出機(jī)構(gòu)而存在的，代表國(guó)家在某個(gè)省份執(zhí)行行政管理職責(zé)，省級(jí)行政建制本身并不是一級(jí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)主體，它就是一個(gè)單純性的行政建制。“省”遠(yuǎn)沒有“市”和“縣”對(duì)于統(tǒng)一大市場(chǎng)有更加切身的感受和訴求，因?yàn)槌鞘泻涂h都是直接“泡”在市場(chǎng)里面的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
有人可能會(huì)說，美國(guó)的50個(gè)州和我們中國(guó)的省不是很像嗎？殊不知，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，它那些“州”（state）本身就有某種國(guó)家屬性，美國(guó)的“州”在美國(guó)聯(lián)邦制政體下各自成為美國(guó)國(guó)內(nèi)獨(dú)立運(yùn)行的行政體制，都有各自的憲法，都有獨(dú)立的立法、行政和司法體系以及財(cái)政體系，各個(gè)州的市、縣都直接受各州獨(dú)立憲法和政體的約束。而中國(guó)“省”的建制則歷史更悠久，其直接隸屬于中央，是具有國(guó)家委派及直管屬性的行政體制，“省”沒有獨(dú)立憲法以及相應(yīng)的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制，作為國(guó)家行政職能的下伸機(jī)制，必然加大國(guó)家整體上的行政體量和運(yùn)行成本，在市場(chǎng)化日益增長(zhǎng)的背景下，必然日益凸顯其滯后功能。
由此我們是不是可以大膽設(shè)想一下，能否在未來的國(guó)家行政區(qū)劃改革中，對(duì)“行省制”實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整？比如，把目前的34個(gè)省級(jí)行政建制轉(zhuǎn)換為60個(gè)至80個(gè)中央直管、經(jīng)濟(jì)實(shí)體型城市行政建制，所有城市都不是國(guó)家派出機(jī)構(gòu)，而是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中樞機(jī)構(gòu)，國(guó)家以政令和財(cái)政等手段對(duì)各個(gè)城市實(shí)施直管。這樣做的最大好處是，國(guó)家政令不再經(jīng)過一個(gè)完全行政性的“省級(jí)”的中間傳導(dǎo)，可以直接下達(dá)到城市這個(gè)一級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)體區(qū)，精簡(jiǎn)行政官員，極大地提升國(guó)家行政效率，也必將極大地提升各個(gè)城市落實(shí)國(guó)家政令、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的效率和效益。
其實(shí)，在以往的國(guó)家行政運(yùn)行中，已經(jīng)設(shè)有這樣的城市直管機(jī)制，稱為“直轄市”機(jī)制，目前有北京、上海、天津、重慶四大直轄市，前三個(gè)城市的直轄機(jī)制設(shè)立較早，規(guī)模不大，但國(guó)家行政效率顯然高于各個(gè)省。重慶直轄市設(shè)立較晚，模式有所不同，它包含了30多個(gè)縣，人口3000多萬(wàn)，從體量上看，幾乎就是一個(gè)省的量級(jí)，但國(guó)家沒有替換成當(dāng)年討論過很久的“三峽省”，而是確定為“重慶市”，現(xiàn)在看來，其意義非常深遠(yuǎn)。從實(shí)際運(yùn)行看，重慶市不是以一個(gè)派出性質(zhì)的行政省的模式展開運(yùn)行，而是以一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)體的城市管理體制展開運(yùn)行，其效率、效能和效益都產(chǎn)生了非常積極的效果。從某種意義上說，重慶市直轄，成為中國(guó)全面去除行政性的“行省制”、建立市場(chǎng)化的“市縣制”的試驗(yàn)樣板。
說起城市，我們會(huì)想起在中國(guó)普遍存在的一種奇特現(xiàn)象：多級(jí)城市制。中國(guó)城市中，有省級(jí)直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市…假如開一個(gè)會(huì)，各個(gè)級(jí)別的城市都來一個(gè)市長(zhǎng)，會(huì)出現(xiàn)十分尷尬的情況，說起來都是市長(zhǎng)，但級(jí)別其實(shí)并不一樣，待遇當(dāng)然也不一樣，但一般人也分不清那個(gè)市長(zhǎng)是省級(jí)，哪個(gè)市長(zhǎng)是副省級(jí)，哪個(gè)市長(zhǎng)是地級(jí)，哪個(gè)市長(zhǎng)是縣級(jí)，現(xiàn)場(chǎng)會(huì)不會(huì)十分混亂？然而，這就是中國(guó)行政體制的真實(shí)情景，我們國(guó)家歷史上曾經(jīng)存在過的那么豐富的行政建制名稱，如府、州、郡、市、縣等等，竟然沒有在當(dāng)代行政建制中派得上用場(chǎng)，一個(gè)“市”的建制及名稱竟然可以從上至下一以貫之，還煞有介事地封為什么“副省級(jí)市”、“縣級(jí)市”之類，讓中國(guó)豐富的文字文化情何以堪，想起來都令人費(fèi)解和好笑。
假如中國(guó)在未來改“行省制”為“市縣制”，城市名稱僅限于國(guó)家直管的第一層級(jí)，城市內(nèi)部只設(shè)兩大類，二三產(chǎn)占比較高的設(shè)城區(qū)建制，一產(chǎn)農(nóng)業(yè)占比較高的設(shè)郊縣建制，這樣的行政管理鏈條簡(jiǎn)潔、明晰，效率會(huì)大幅提升。
至于全國(guó)目前的34個(gè)省級(jí)行政區(qū)如何調(diào)整為60個(gè)至80個(gè)城市，這個(gè)問題比較復(fù)雜，本文不做更深的分析。總的方向，發(fā)達(dá)省份可以適當(dāng)多拆分一些城市出來，以利于國(guó)家直管政令的直達(dá)和財(cái)稅更加合理的繳留。
我們可以設(shè)想一下，國(guó)家與60個(gè)到80個(gè)直管的經(jīng)濟(jì)實(shí)體城市實(shí)施無縫對(duì)接，這些城市的財(cái)政直接上繳國(guó)家，剔除了省級(jí)對(duì)于地方財(cái)政的分流，無論對(duì)國(guó)家還是地方，都會(huì)產(chǎn)生重大的積極效應(yīng)；從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)看，國(guó)家政令和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃直接落實(shí)到城市及縣區(qū)，也將形成更加靈活快速的市縣制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和機(jī)制，大幅提升各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)模、效率和效益。
當(dāng)然，這樣的行政體制和機(jī)制改革，力度非常大，難度非同一般，預(yù)計(jì)目前國(guó)家推行的可能性并不大。但我仍然要呼吁國(guó)家認(rèn)真考慮，畢竟現(xiàn)在的中國(guó)正在應(yīng)對(duì)百年未有之大變局，我們國(guó)家內(nèi)部的區(qū)域行政運(yùn)行體制和機(jī)制也應(yīng)該相應(yīng)地實(shí)施必要的重大改變，以適應(yīng)國(guó)內(nèi)國(guó)際重大趨勢(shì)性的變化。為了穩(wěn)妥推進(jìn)，可以先搞一些試點(diǎn)，逐步展開。
與60個(gè)至80個(gè)國(guó)家直管城市機(jī)制的建立相適應(yīng)，每個(gè)城市內(nèi)部的泛行政機(jī)關(guān)（幾大班子）的總規(guī)模應(yīng)該根據(jù)新體制機(jī)制的訴求實(shí)施合理壓縮，建立高效率、高效能的中國(guó)特色行政建制，以利于各個(gè)城市的輕松上陣，為國(guó)家建設(shè)大力減少行政成本，增加行政運(yùn)行貢獻(xiàn)。
（文/宋丁）
|
|
有新帖
沒新帖
總置頂
置頂
精華貼
熱貼
普通貼